Poti in stranpoti pokrajinske reforme

V Sloveniji se po mojem védenju pripravljata dve členitvi teritorialnih enot, pomembni za prihodnji razvoj. Prva je delovni osnutek členitve na pokrajine pod okriljem državnega sveta, ki jo je Delo objavilo 21. avgusta 2019; druga je členitev na volilne okraje, ki jo na podlagi odločbe ustavnega sodišča pripravlja ministrstvo za javno upravo, a je še skrivnost. Ali je dvojnost na mestu? Če bodo pokrajine ustanovljene, bo treba volilna območja prej ali slej uskladiti z novimi okoliščinami. Razumi, kdor more!

V Sloveniji imamo približno četrtstoletne izkušnje s prvo stopnjo lokalne samouprave. Po desetletnem premoru poskušamo spet uveljaviti drugo – pokrajinsko stopnjo, s katero še nimamo izkušenj. Vzrokov za do zdaj neuspešne poskuse je več: nepoznavanje bistva lokalne samouprave, odpor do prenašanja javnih zadev na pokrajine, pomanjkanje političnega konsenza o vsebini in nadaljnjem poteku reforme. Po mojem mnenju pa tudi izjemna naravnogeografska heterogenost, naselbinska razpršenost (mala mesta) in drobna pokrajinska raznolikost (mozaičnost) otežujejo racionalno regionalizacijo. Slovenija je zaradi historično-političnih razlogov izgubila obsežne dele nacionalnega ozemlja v tradicionalnih deželah, ki bi brez dvoma močno olajšali njeno implementacijo. Imamo 212 občin, 58 upravnih enot kot relikt nekdanjega komunalnega sistema, 12 statističnih oziroma razvojnih regij. Že pol stoletja uveljavljeni policentrični koncept regionalnega razvoja v sodobnosti ni učinkovit, ker večina odločujočih politikov še vedno ne razume njegovega poslanstva. Zato imamo potraten (centraliziran) administrativni aparat, neučinkovito regionalno načrtovanje in za nacionalne interese celo škodljivo prostorsko načrtovanje.

Pred četrt stoletja je državni zbor sprejel zakon o lokalni samoupravi. V njem so zapisana merila za oblikovanje lokalnih skupnosti. Poseben člen določa tudi merila za oblikovanje mestnih občin. Pripravljavci tega člena smo načrtovali, da ta mesta postopno prevzamejo funkcije prihodnjih pokrajinskih središč. Politika je pozneje odločila po svoje. Štiri od enajstih mestnih občin ne izpolnjujejo v zakonu zapisanih meril (?). Ob tem mi še vedno odzvanjajo besede prof. Rupperta iz Münchna, ki je 70. letih prejšnjega stoletja kot strokovnjak sodeloval pri reformi lokalne samouprave na Bavarskem. Dejal mi je: »Naše strokovne predloge je politika pozneje sprejela v okoli 60 odstotkih in mi smo bili s tem zadovoljni«.

Javno objavljena členitev temelji na predpostavki, da se območja oblikujejo okoli enajstih mestnih občin in da se Ljubljana kot samostojna pokrajina oblikuje v mejah sedanje MOL. Dodatni pogoj še temelji, da se, kolikor je to mogoče, upoštevajo tudi meje (administrativne členitve) kohezijskih regij na ravni NUTS 2. Gre torej za politični diktat, ki je v nasprotju z vsemi do zdaj pripravljenimi regionalizacijami, od Melika in Ilešiča dalje. Zakaj se posamezni raziskovalci tako poceni odpovedujejo načelom in idealom stroke? In kdaj bo tudi politika sprejela odgovornost za škodljive odločitve?

Pokrajine niso zgolj upravno/pravna entiteta, temveč predvsem prostorska enota, povezana z medsebojnim prepletom prostorskih, družbenih, okoljskih, zgodovinskih in drugih procesov. Zanikanje tega dejstva vodi v pomanjkljivo, če ne škodljivo opredeljevanje pokrajin, saj se s tem zanemari naselbinski sistem, ki že obstaja, utečene razvojne odnose, pripadnost območju in podobno. Ob prelomu stoletja so eksperti različnih znanstvenih disciplin celovito proučili različne vidike regionalizacije (na primer Regionalizacija v Sloveniji, 1998; Pokrajine v Sloveniji, 1999). Idealnih kazalnikov za členitev pokrajinskih sestavin ni. Pri večini je vendarle prevladalo prepričanje, da bi morali oblikovati med šest in osem pokrajin.

Ustanovitev pokrajin je nujna za hitrejše reševanje notranjih razvojnih problemov ter uveljavljanje načela subsidiarnosti kot podlage za skladnejši razvoj celotne države. Potreba po regionalizaciji izhaja tudi iz sprememb po uveljavitvi lokalne samouprave; povečalo se je število občin, spremenila njihova struktura, zgodila se je centralizacija (razen pristojnosti lokalnega pomena) in sledilo poglabljanja razlik v stopnji gospodarske razvitosti posameznih delov države. Obstoj pokrajin je nujen za razvojno obvladljivost države. Pokrajine naj bi zapolnile vrzel med majhnimi občinami in državo ter blažile sedanjo preveliko urejevalno moč države do šibkih občin. Povezovale naj bi občine zaradi učinkovitejšega urejanja ter uresničevanja potreb državljanov in gospodarstva, ki presegajo zmogljivosti posamezne občine.

Pripravljeni so bili različni modeli členitve Slovenije na pokrajine. Geografi in regionalni načrtovalci izhajamo iz dejstva, da je pokrajina heterogena teritorialna enota, s skupnimi narodnogospodarskimi, geografsko-prometnimi in zgodovinsko-kulturnimi pogoji in tradicijami. Parametri, ki jih je treba upoštevati pri oblikovanju pokrajinskih skupnosti, so: velikost območja in funkcije (homogenost, gravitacijska pripadnost do servisnih služb in delovnih mest, komunikacijske povezave in infrastrukturna dostopnost). Tem merilom naj bi bile podrejene naloge in pristojnosti.

Upoštevajoč vse večjo moč regij v EU, morajo te imeti lastno sposobnost vodenja samostojne regionalne politike. Sposobnost oblikovanja gospodarskih integracij na regionalni ravni je pokazalo na možno oblikovanje šestih/osmih pokrajin v Sloveniji. Te bi lahko bile: Dolenjska s Posavjem, Gorenjska, Primorska in (ali) z Goriško, Osrednja Slovenija, Podravska Štajerska in (ali) s Pomurjem in Slovenska Koroška ter Savinjska Štajerska (po abecednem vrstnem redu) v mejah sedanjih razvojnih regij.
Zaradi samoniklosti pokrajinskih enot, odmaknjenosti od pokrajinskih središč in za to, da bi nekatere funkcije približali širšim lokalnim interesom, bi bilo priporočljivo uvesti majhne, neformalne, inovativne in prilagodljive »menedžerske« regije na podlagi skupnih razvojnih interesov znotraj formalnih pokrajin. V tem primeru (majhna) regionalna združenja lahko prav tako uspešno delujejo znotraj večjih pokrajinskih enot, ob spoštovanju transparentnosti, demokratične legitimacije in medsebojne (učinkovite) koordinacije. Na teh območjih bi lahko ustanovili tudi upravna središča, ki bi funkcije državne uprave približali ljudem. Takšnih območij bi po že opravljenih raziskavah bilo okoli 25.

Sodobni cilji regionalne politike so usmerjeni v razvoj poslovnih in služnostnih dejavnosti, spodbujanju podjetniške iniciative, pridobivanju znanj, inovacij in povezovanju v posebna podjetniška omrežja. Najpomembnejši dolgoročni cilj regionalnega razvoja Slovenije je vzpostavitev omrežja središč ter njim prilagojenih in dopolnjujočih nižjih središč, ki izhajajo iz partnerstva (ne pa politične prisile) med njimi. Poleg sposobnosti za krepitev gospodarstva, izboljšanja kakovosti življenja v lastnem gravitacijskem zaledju je prvi pogoj za uspešno realizacijo ekonomska povezanost pokrajine. Institucionalno-organizacijski model regij naj upošteva sinergijsko povezanost družbenih in gospodarskih subjektov, dostopnost do informacij in družbeno okolje. Prvi korak naj bo izbor skupnih nalog na ravni teh središč. Merila za njihovo sestavo bi lahko bile mednarodne, nacionalne in regionalne prometne povezave; trg in struktura delovne sile, podiplomsko izobraževanje za gospodarstvo; tehnološka politika in podpora finalnim proizvodnjam; priprava kulturne ponudbe; oblikovanje inovativne turistične ponudbe in prostega časa z vzpostavitvijo združljivih informacijskih in promocijskih instrumentov; regionalna identifikacija in kakovost bivanja; ustanovitev »svetovalnega poola« za podporo novim podjetjem ali projektom in podobno.

Z razvojem družbe znanja in komunikacijskih tehnologij se zmanjšuje število pokrajinskih središč. Nerealno je pričakovati, da se bo trend obrnil, zagovarjanje velikega števila majhnih pokrajin pa je za sedanje družbene potrebe predrago.

***
Dr. Marjan Ravbar, izr. prof., znanstveni svetnik v pokoju