(KOMENTAR) Vohunske spletke in strateške odločitve

Razplet vohunske zgodbe, v kateri je Slovenija odigrala eno najpomembnejših vlog, je na dnevnem redu demokratične javnosti pustil nerešeno vprašanje, kdo je v primeru takšnih, nacionalnovarnostnih interesov prvi poklican, da sprejema in nosi odgovornost za strateške odločitve. So to politični ali strokovni organi države?

Enako vprašanje se postavlja pri odločanju o drugih nacionalnih interesih, ki so za državo tako primarnega, ustavnopravnega pomena, da o tem ne bi smeli po svoje odločati in razglabljati predstavniki tistih državnih organov, ki so v svoji vlogi vezani na načelo zakonitosti.

Med pristojnostmi političnih državnih organov in organov, ki so vezani na načelo zakonitosti, je strogo določena meja ustavnosti in politične diskrecije. Ta državnim organom, ki so vezani na načelo zakonitosti, praviloma ne pripada. Pri strateških odločitvah o nacionalnih interesih ustavnopravnega pomena so po logiki ustave v ospredju politične odločitve države, njenih političnih institucij zakonodajne in izvršilne veje oblasti.

Da se ne bi vračal k vohunskim spletkam in ponesrečenim javnim polemikam, kdo je komu kaj naročal in kdo na koga pritiskal, se o vlogi političnih institucij države navezujem na razvpiti primer domnevnega konflikta oziroma nezdružljivosti interesov v primeru poslancev avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti v Sloveniji.

Primerjava z vohunsko zgodbo je na prvi pogled protislovna, v ozadju pa je vendarle odprto isto ustavnopravno vprašanje: kdo je prvi poklican, da sprejema strateške odločitve o nacionalnih interesih države. V primeru vohunske zgodbe mislim na strateške odločitve o nacionalnovarnostnih interesih, utemeljenih z namenom ustavodajalca v določbi 124. člena Ustave RS: »Pri zagotavljanju varnosti izhaja država predvsem iz mirovne politike ter kulture miru in nenasilja.«

V primeru poslancev avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti pa izhajam iz določbe 64. člena Ustave RS: »Avtohtoni italijanski in madžarski narodni skupnosti ter njunim pripadnikom je zagotovljena pravica, da svobodno uporabljajo svoje narodne simbole in da za ohranjanje svoje narodne identitete ustanavljajo organizacije, razvijajo gospodarske, kulturne in znanstvenoraziskovalne dejavnosti ter dejavnosti na področju javnega obveščanja in založništva ...«      

Če v okvir ustavnega varstva avtohtonih manjšin postavimo aktualni predlog novele zakona o poslancih (ZPos), vložene v zakonodajni postopek z namenom, da reši domnevni konflikt oziroma nezdružljivost interesov, kadar poslanca italijanske in madžarske narodne skupnosti v različnih javnih vlogah hkrati delujejo v javnem interesu, je utemeljeno vprašanje, ali je javni interes z vsemi možnimi različicami sploh lahko v konfliktu s samim seboj. Predlagatelj namreč v obrazložitvah namena in razlogov za sprejetje predloga novele ZPos utemeljeno dokazuje, da ne gre za klasičen konflikt zasebnih in javnega interesa, kvečjemu za horizontalno neskladje zakonodaje o konfliktu oziroma nezdružljivosti interesov.

Problem očitnega neskladja je eskaliral v primeru poslanca Ferenca Horvátha (Barbara Eržen, Predvidoma s podporo Gibanja Svobode v odpravo nezdružljivosti, Delo, 7. 5. 2024). Tega, da je predlog ZPos nastal zaradi primera Horváth, sploh ne problematiziram in v tem ne vidim nič spornega. Prav nasprotno, zakonodajalec je prvi poklican, da horizontalno neskladje zakonov, ki ga očitno ni mogoče primerno reševati niti ob uporabi uveljavljenih metod pravne razlage, odpravi v zakonodajnem postopku.

Pozorno branje uvodnih obrazložitev z razlogi za sprejetje predloga novele ZPos pokaže, da gre sicer za situacijo, v kateri sta si druga proti drugi javni funkciji manjšinskih poslancev, vendar ob upoštevanju ustavnopravnega okvira in strateških interesov države pri varstvu avtohtonih manjšin težko rečemo, da je to klasičen konflikt ali nezdružljivost zasebnih in javnega interesa.

Če to obravnavamo kot konflikt (nezdružljivost) zasebnega in javnega interesa, smo na spolzkih tleh protislovja že znotraj samega miselnega procesa, kako je sploh lahko javni interes v konfliktu (nezdružljiv) s samim seboj. Z odvečnimi zapleti v primeru Horváth, za katerega ob upoštevanju ustavnopravnega okvira varstva avtohtonih manjšin predlagatelj v aktualnem predlogu ZPos sam ugotavlja, da očitno ni klasično nasprotje oziroma nezdružljivost interesov, se zdi, da zakonodajalec z odpravljanjem horizontalnega neskladja zakonskih določb že zamuja, odgovornost pa po nepotrebnem prelaga na sodišča.

Glede na obrazložitve predlagane novele ZPos se zdi, da je odgovoru, kdo naj prvi sprejema strateške odločitve, bližja ocena predlagatelja, da glavni problem izvira iz horizontalnega neskladja med zakonom o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK) ter zakonom o poslancih (ZPos). To je zdaj tudi z vidika ustavnosodnega varstva človekovih pravic in varovanja strateških interesov države povsem drugačna slika.

Pregled sodne prakse, odločb in pristojnosti ustavnega sodišča potrjuje, da se horizontalno neskladje zakonov z redkimi izjemami ne rešuje niti v postopku ustavnosodne presoje. Medtem ko je vertikalno neskladje poleg varstva človekovih pravic glavni predmet številnih odločb o ustavnosti in zakonitosti, je ustavno sodišče do reševanja horizontalnega neskladja zakonov zelo zadržano.

Primeroma navajam odločbo iz leta 2010, v kateri ustavno sodišče poudarja, da ni pristojno presojati medsebojne skladnosti zakonov, razen če bi bilo s horizontalnim neskladjem kršeno načelo pravne države. Iz načela pravne države pa izhaja, da mora biti pravni red konsistenten in notranje usklajen, v njem ne sme biti antinomij oziroma neskladja (inkoherentnosti).

Kadar dva zakona urejata isto materijo, jo praviloma morata urejati tako, da so zakonske določbe skladne, ne le v razmerju z višjimi normami, ampak tudi s pravnim redom kot delujočo celoto. Vse dokler je mogoče, je treba horizontalno neskladje zakonov reševati predvsem z metodami in pravili razlage, ki so uveljavljene v pravni teoriji in (sodni) praksi. Sodeč po obrazložitvah v predlogu novele ZPos, kaže, da je bilo reševanje primera Horváth z uveljavljenimi metodami in pravili razlage v konkretnih postopkih očitno neuspešno.      

Kar zadeva sistemsko razlago zakonov, je za to prvi pristojen zakonodajalec, vključno z oceno in odpravljanjem vertikalnega in horizontalnega neskladja. Zakonodajalec (skupaj z njim seveda tudi predlagatelj) je tisti, ki v uvodnih obrazložitvah in komentarjih poleg opredelitve temeljnih načel in konkretnih norm določi razlagalna pravila ali vsaj okvirne smernice, kako je treba zakon razlagati in uporabljati v praksi.

V primeru aktualnega predloga novele ZPos je državni zbor hkrati predlagatelj. Zato menim, bi pri izboljšanju kakovosti predlaganih rešitev bržkone lahko koristila širša razprava z nosilnim vprašanjem, ali ne bi bilo smotrno predlog ZPos dopolniti z natančnejšo ureditvijo načina reševanja sistemskega neskladja med legitimnimi različicami in strateškimi cilji javnega interesa.

Šele takrat, ko bi ocena neskladja pokazala, da v oči bode zasebni interes, bi morda lahko govorili o konfliktu zasebnega in javnega interesa. Če pa predhodna ocena oziroma preizkus temelji izključno na predpostavki konflikta, se kot v primeru Horváth znova lahko odpirajo zakonodajo-pravna in politična vprašanja, kdo in kako naj sploh odloča o legitimnih interesih in strateških ciljih države v okviru zakonodajne politike in ustavne vloge zakonodajne oblasti.

Legitimni interesi so na najvišji ravni normativnega urejanja družbenih razmerij in strateških interesov države marsikdaj lahko celo bolj kot pravnemu imanentni političnemu odločanju, političnemu seveda v smislu ideala vladavine prava – ustave. O tovrstnih vprašanjih praviloma prvi odločajo politični organi države. Drugi državni organi, ki so ultimativno vezani na načelo zakonitosti, o vseh možnih razsežnostih legitimnih interesov in strateških ciljev države ne morejo in ne smejo kar tako sami odločati.

Ne spuščam se v to, ali je primer poslanca Horvátha kristalno čist. Zgolj na načelni ravni menim, da bi bilo treba razmisliti o rešitvah na drugačen način, s konsistentno razlago in metodo praktične konkordance denimo. Ta je uveljavljena v sodni praksi tako, da sodišča z njo rešujejo neskladja med posameznimi pravicami.

Čeprav pravic ne kaže povsem enačiti z legitimnimi cilji javnega interesa, se metoda praktične konkordance primerjalno uporablja tudi na področju etike in sistemskega, zakonodajnega urejanja družbenih razmerij. Navsezadnje sta etika in pravo s ponarodelim rekom Georga Jellinka, da je pravo minimum morale, v praksi nerazdružljiva celota.

V primeru Horváth bi torej zakonodajalec s predlaganimi rešitvami hkrati lahko določil natančnejša merila, kako tveganja prenagljenega odločanja o konfliktih, ki to niso, prednostno in učinkoviteje obvladovati s konsistentno razlago in uravnoteženimi strateškimi odločitvami. Očitno neskladje med ZIntPK in ZPos pa obenem narekuje premislek, ali je sploh primerno, da je tako pomembna ustavna materija kot na prokrustovi postelji razklana med dvema zakonoma.

***

Mag. Bećir Kečanović, Inštitut za razvoj vključujoče družbe. Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva​.