Razmislimo o politiki odpornosti z enakovredno vlogo žensk

V drugi polovici februarja je začel veljati Zakon o zaščiti prijaviteljev – ZZPri (Ur. l. RS, št. 16/2023). Je med redkimi predpisi, v katerih je pri namenu izpostavljen splošni pomen javnega interesa. Za lažji prenos in poenoteno izvajanje zakona v praksi je Ministrstvo za pravosodje RS v pomoč zavezancem pripravilo in na svoji spletni strani objavilo vzorce in smernice oziroma priporočila.

Učinkovita zaščita javnega interesa na vseh področjih in ravneh je odločilna za povečanje javne varnosti in odpornosti družbe proti odklonskim dejanjem, škodljivim in kaznivim ravnanjem, podnebnim spremembam in naravnim nesrečam, vsem vrstam ogrožanja življenja ljudi in planeta v rednih in kriznih razmerah.

V zvezi s tem velja posebej poudariti enakovredno vlogo žensk pri obrambi države in javni varnosti, javnem redu in miru, javnem zdravju, skratka, pri zagotavljanju vseh tistih javnih dobrin, ki so pomembne za vsakogar in družbo v celoti, da so v javnem interesu. Na področju vse večjega problema nasilja nad ženskami je dovolj tega, da se s skrajnostmi te ali one strani priliva olja na ogenj polarizacije in skrajne radikalizacije med spoloma.

Tako se javnosti vsiljujejo tudi mentalni vzorci, po katerih naj bi bili celo umori žensk, tako imenovani femicid, le ženski problem. To preprosto ni res. Človekovo življenje in dostojanstvo je nedeljivo, ni niti izključno moškega niti izključno ženskega spola. Solidarnost in pravičnost v družbi, etika skrbi in odgovornosti za sočloveka v imenu človečnosti skupaj pozivata, da k harmoniji sveta, miru in varnosti enakovredno prispevata žensko in moško načelo.

Zavezanci ZZPri ob smernicah ministrstva za pravosodje ne pozabite, da pri razvoju vaše notranje politike odpornosti s podsistemi notranjih kontrol, obvladovanja tveganj in obravnave prijav upoštevate enakovredno in prav tako nenadomestljivo vlogo žensk pri varovanju javnega interesa in dobrovernih prijaviteljev.

Ohranjanje javne blaginje

Direktiva EU 209/1937 o zaščiti prijaviteljev, ki je med ključnimi podlagami ZZPri, pri zaščiti javnega interesa poleg preprečevanja in obravnave kršitev prava Unije poziva k obvladovanju tveganj, ki ogrožajo javni interes. Za osebe, ki so zaposlene ali v zvezi z delom povezane z javnimi in zasebnimi organizacijami, ugotavlja, da so pogosto prve seznanjene z grožnjami ali škodo za javni interes.

S tem ko prijavljajo kršitve prava Unije, ki škodijo javnemu interesu, jim direktiva priznava, da imajo ključno vlogo pri razkrivanju in preprečevanju takšnih kršitev ter ohranjanju javne blaginje. V skupnem okviru zaščite javnega interesa in dobrovernih prijaviteljev, tako imenovanih žvižgačev, se na ravni Unije prepletajo predpisi in drugi splošni akti, tako pravne kot politične narave. Državam članicam pa je prepuščeno, da v svojem pravnem redu lahko uporabijo širši pristop ter tako vzpostavijo celosten in skladen okvir za zaščito javnega interesa in dobrovernih prijaviteljev na nacionalni ravni.

Celostna zasnova (koncept) zaščite javnega interesa in dobrovernih prijaviteljev v direktivi EU torej ob preprečevanju, odkrivanju in obravnavi kršitev s previdnostnimi ukrepi vključuje obvladovanje tveganj. S tako zasnovanim celostnim in skladnim pristopom je vzpostavitev varnih poti za sprejemanje in obravnavo prijav v notranjem okolju javnih in zasebnih organizacij najboljši način, da so informacije posredovane zaupanja vrednim osebam, ki lahko pripomorejo k hitri in učinkoviti obravnavi kršitev oziroma tveganj.

Naš zakonodajalec je pri tem izbral bližnjico, ko je zaščito javnega interesa in dobrovernih prijaviteljev vezal le na prijavo kršitev predpisov, o katerih je potencialni prijavitelj seznanjen v delovnem okolju (ZZPri, 1. člen). To je mogoče razumeti tudi tako, da so iz območja zaščite javnega interesa namenoma izključene vse tiste grožnje in kršitve, o katerih so povprečni posamezniki in splošna javnost najpogosteje seznanjeni zunaj delovnega okolja.

Če pogledamo postopek priprave in sprejemanja predpisov, drugih splošnih aktov in odločitev politične oziroma sistemske narave, so med najhujšimi tveganji in kršitvami, ki ogrožajo javni interes, nezakonito lobiranje, trgovanje z vplivom in politična korupcija. Tovrstne grožnje oziroma tveganja in kršitve so zaradi svojih sistemskih učinkov in posledic neprimerljivo nevarnejše za javni interes kot kršitve predpisov v posameznih primerih.

Velika večina sistemskih groženj in kršitev, ki škodujejo javnemu interesu, nastaja v razmerah, do katerih povprečen posameznik v delovnem okolju javnega in zasebnega sektorja nima odprtega dostopa. Dobrovernemu prijavitelju tako ne preostane drugega, kot da se pri zaščiti javnega interesa in lastne varnosti omeji le na tisto, kar mu zakon določa, da o kršitvah in zlorabah lahko sliši oziroma izve v delovnem okolju.

Za primerjavo lahko vzamemo desetletja sistemskega in sistematičnega ogrožanja javnega interesa na področju javnega zdravja. Znano je, da med glavnimi vzroki za nastale razmere niso kršitve predpisov v delovnem okolju zdravstvenega osebja. Na vrhu lestvice najhujših tveganj in kršitev, zaradi katerih je javno zdravstvo pred kolapsom, so kvečjemu politično-sistemske odločitve in ravnanja s končnim učinkom razdejanja zdravstvenega sistema na državni in lokalni ravni.

Vsakemu razumnemu človeku in splošni javnosti je jasno, da tako orkestriranih napadov na javni interes in sistem javnega zdravja ni mogoče preprečevati, obravnavati in omejiti le na podlagi tega, kar posameznik v delovnem okolju in delovnem razmerju izve o kršitvah predpisov. ZZPri pojem »delovno razmerje« širi na »podobna razmerja«, vendar s tem nejasnosti, zakaj je zaščita javnega interesa in dobrovernih prijaviteljev vezana le na zaznavanje in prijavljanje kršitev v delovnem okolju, ne rešuje.

Zaščita novinarskih virov informacij

Odločitev zakonodajalca, da namen ZZPri veže le na kršitve predpisov, za katere posameznik izve v delovnem okolju, seveda ne pomeni, da za odkrivanje, preprečevanje in sankcioniranje vseh drugih, nemalokrat hujših primerov ogrožanja javnega interesa, pravnega reda in varstva človekovih pravic ni upanja. Za ta namen še vedno deluje veliko državnih organov, ki so v okviru skupnega pojma in z ustavo določenega sistema javne varnosti pristojni za nadzor ter obvladovanje korupcije in kriminala v škodo javnega interesa.

Policija, denimo, ki je prvovrsten organ javne varnosti, v zadnjem času kaže opazno izboljšanje svoje učinkovitosti pri odkrivanju kaznivih dejanj z znaki korupcije. Za dobroverne prijavitelje pa je v vsakem primeru na razpolago posebej varovana pot prijave in zaščite novinarskih virov informacij. Ta pot se je v preteklosti že izkazala kot učinkovito sredstvo demokratične javnosti proti ogrožanju dobrovernih prijaviteljev oziroma virov tudi v odnosu do državnih organov. Kot primer navajam poziv Društva novinarjev Slovenije (DNS) Komisiji za preprečevanje korupcije (KPK) iz leta 2017 in takratnemu predsedniku KPK Borisu Štefanecu, naj preneha z zahtevami po razkritju novinarskega vira.

Vsaka takšna zahteva, kot v svojem pozivu poudarja DNS, je v popolnem nasprotju z mednarodnimi standardi zaščite novinarskih virov, ki so pogoj za preiskovalno novinarstvo in učinkovit nadzor oblasti. Že na tem primeru lahko vidimo, zakaj so neodvisni mediji in novinarji, ki svoje poslanstvo opravljajo v javnem interesu, tako pomembni za družbo in skupne vrednote pluralnosti (raznovrstnosti), demokracije in pravne države.

Ta primer je obenem študijsko gradivo za vse državljane in državljanke, zakaj so neodvisni mediji in novinarji, ki delajo v javnem interesu, trn v peti vsaki oblasti. Ob tem, ko se nam pred očmi sesuva javno zdravstvo, smo hkrati priča večletni agoniji medijskega prostora in rušenju stebrov javnega informiranja. Kdo pri zdravi pameti bi še lahko verjel, da gre za golo naključje.

Pri nastajanju ZZPri sem se kot zunanji udeleženec v javnih razpravah zavzemal, da se predlagatelji zakona ob ustrezni zaščiti javnega interesa in dobrovernih prijaviteljev opredelijo tudi do zaščite žrtev, vključno s tarčami lažnih, anonimnih in drugih zlonamernih prijav. Da je pri tem zaščita človekovega dostojanstva, zasebnosti in osebnih podatkov neločljivo povezana z zaščito javnega interesa, še zlasti z ustavnim varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin, sploh ni treba posebej utemeljevati.

O dejanskih vzrokih, zakaj je zaščita pred zlonamernimi, anonimnimi in drugimi pisanji, podprtimi z lažmi in podtikanji, sploh potrebna, je povedno splošno širjenje nestrpnosti v sedanji postfaktični družbi, družbi izkrivljanja resnice in bolestnega sovraštva, kjer je zaman pozivati k človečnosti, miru in strpnosti. Kazenska zakonodaja z novimi spremembami in dopolnitvami sicer obeta, da se bo ta negativni trend v družbi sčasoma zmanjšal, vendar to ne pomeni, da se medtem lahko brez skrbi odpovemo vsem drugim, milejšim sredstvom za zgodnje preprečevanje in odpravljanje vzrokov tovrstnih deliktov.

Ne glede na to, kaj ZZPri določa, je ob žgoči potrebi po utrjevanju in širšem varovanju javnega interesa upoštevati in opozarjati, da je do človekovega dostojanstva, zasebnosti in varstva osebnih podatkov upravičen vsakdo, ne le dobroverni prijavitelj. Ob zanikanju in lahkotnem preusmerjanju pozornosti bo uveljavljanje ZZPri s toliko večjo težo trčilo v problem lažnih, anonimnih in drugih zlonamernih prijav, na katere že več let opozarjajo pristojni državni organi, ki opravljajo inšpekcijski nadzor in izvajajo ukrepe proti diskriminaciji, trpinčenju (mobingu) ter drugim vrstam fizičnega in psihičnega nasilja v delovnem okolju javnega in zasebnega sektorja. Po desetletjih uzakonitve ukrepov proti tem zavržnim dejanjem, ko razumni ljudje vendarle pričakujejo izboljšanje organizacijske kulture in javne etike, je vse več primerov, zaradi katerih se dober namen zakonodajalca s sprevrženostjo zlonamernih, anonimnih in drugih lažnivih kljukcev ponekod pogreza v lastno nasprotje (Kečanović, B., Zaščita žvižgačev: med pričakovanji in družbeno stvarnostjo, Delo, 2. 10. 2022).

Varovani podatki

Zavezanci ZZPri bodo morali z razumno previdnostjo računati še s poskusi, da ne bi nepooblaščene osebe pod pretvezo zaščite prijaviteljev vdirale v zasebnost ter varovane podatke zaposlenih in ustanov. Za to bo treba poskrbeti, da razen zaupanja vrednim osebam v notranjem okolju (ZZPri, členi 8–10) in pristojnim organom, ki jih zakon izrecno pooblašča (ZZPri, člen 15), nihče, ki za to nima zakonske podlage, ne more in ne sme posegati v postopek s prijavami in zaščito prijaviteljev. ZZPri sicer omenja nevladne organizacije, ki v smislu pomoči žrtvam in ranljivim osebam imajo gotovo pomembno vlogo, vendar s tem še ni rečeno, da pod pretvezo zaščite tako imenovanih žvižgačev lahko obdelujejo osebne in druge varovane podatke, posegajo v zasebnost in poslovno tajnost fizičnih in pravnih oseb. Zaščita javnega interesa in prijaviteljev v nobenem primeru ne more in ne sme biti nad ustavnostjo in zakonitostjo ter varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Prijavitelj, ki bi si brez zaupanja vredne osebe v notranjem okolju ali mimo pristojnih organov želel svojo prijavo podati nepooblaščenim fizičnim in pravnim osebam, se bo prav tako moral zavedati, da s tem tvega verodostojnost in uspešnost pri zavarovanju dokazov za pridobitev statusa dobrovernega prijavitelja. S tem seveda ne mislim primerov, ko bi bil dobroverni prijavitelj zaradi neuspešnosti oziroma neučinkovitega postopka po ZZPri prisiljen svojo prijavo javno razkriti. Z vsemi omejitvami, ki jih ZZPri prinaša s tem, ko je prijavljanje napadov na javni interes vezano na kršitve predpisov, za katere posameznik izve v delovnem okolju, ima dobroverni prijavitelj v vsakem primeru možnost, da se s prijavo obrne na novinarje, ki res delujejo v javnem interesu tako, da svoje poslanstvo opravljajo skladno z novinarsko etiko in standardi demokratične javnosti.

V takšnih primerih tudi ZZPri ugotavlja, da je zaščita prijavitelja kot vira informacij urejena z medijsko zakonodajo. Dobroverni prijavitelj se torej vedno lahko sam odloči, kateri predpis in pristojni naslov je za njegovo prijavo in zaščito primernejši oziroma učinkovitejši. Pomembno je, da pri tem upošteva zakonsko ureditev in prijavo naslovi tistemu, ki mu najbolj zaupa. Opozorilo prijaviteljem, da resno tvegajo uspešnost svoje prijave in lastno varnost, se torej nanaša le na tiste primere, ko fizične in pravne osebe pod pretvezo obravnave prijav ponujajo storitve zaščite prijaviteljev, pa za to nimajo niti jasne pravne podlage niti ustreznih znanj. Če bi bili postopki s prijavami, preiskovanje in zavarovanje dokazov skupaj z ukrepi za zaščito tako preprosti, da jih lahko izvaja vsakdo, ki v tem vidi neko priložnost zase, potem zakonske ureditve o zaščiti javnega interesa in dobrovernih prijaviteljev sploh ne bi potrebovali.

Pred uveljavljanjem ZZPri v praksi javnega in zasebnega sektorja je, kot kaže, dolga pot. Kar nekaj vprašanj, ki sem jih načel, je rešljivih tako, da je uporaba zakona s pogledom od vrha navzdol primerno umeščena in skladna v odnosu na celoto pravnega reda. Na horizontalni ravni pa bo treba posebej poskrbeti, da je uporaba ZZPri v praksi skladna s področno zakonodajo, na primer o delovnih razmerjih, varnosti in zdravju pri delu, s predpisi in drugimi splošnimi akti o notranjih organizacijskih pogojih in kontrolnem okolju.

V tem normativnem okviru je še veliko predpisov, politik, etičnih in strokovnih standardov o vzpostavitvi notranjega nadzora, o vodenju notranjih postopkov, komuniciranju in obvladovanju tveganj. Pri vsem tem so za lažji in karseda poenoten pristop k uporabi ZZPri vsekakor dobrodošle omenjene smernice ministrstva za pravosodje ter predvidena izobraževanja zavezancev o zaščiti javnega interesa in dobrovernih prijaviteljev.

Hkrati bi veljalo po zgledu naprednih javnih in zasebnih ustanov, gospodarskih združb in organizacij razmisliti o celostni in povezljivi, trajnostno naravnani politiki odpornosti z enakovredno vlogo žensk pri zagotavljanju javne varnosti v rednih in kriznih razmerah. Po izkušnjah s krizo covida-19 vemo, kako je javni interes lahko vsestransko ogrožen že s samim prilagajanjem prava in političnega sistema negotovim družbenim razmeram.

***

Mag. Bećir Kečanović, Inštitut za razvoj vključujoče družbe