(GOSTUJOČE PERO) Bajka o javnem dobru

V postopku sprejema je niz zakonov v zdravstvu, Ustavno sodišče RS odloča o pravici do dobička v javnih službah, akterji na posameznih področjih javnih služb pa ob vsakem poizkusu regulacije vpijejo o zadnjem zabitem žeblju v krsti posamezne dejavnosti. Najbolj hecno pa je, da se vsi borijo za pravice svojih uporabnikov in ne lastne pravice.

Ministri, Vlada RS in predstavniki tako koalicije kot opozicije obljubljajo še lepšo prihodnost, še boljšo dostopnost, boljšo kakovost storitev, predvsem pa obilo skrbi za sedanje in tudi prihodnje volivce. Vsi so prisegli, da bodo branili Ustavo RS, in v imenu obrambe taiste ustave dejansko sprejemajo rešitve, ki so daleč od ustave. Sklicujejo se na ustavo, na katero so ponosni tako v levem, desnem in sredinskem delu slovenske politike.

Pa se malo pozabavajmo s to bajko o javnem in o zaščiti javnega tako v zdravstvu kot tudi v sociali. Morda pa bi bil čas za spoznanje, da nam praktično vsi politični poli vseskozi prodajajo le zgodbo o cesarjevih novih oblačilih. Mogoče so pa vse te izjave, dane v zakonodajnih postopkih, zgolj del bajk ali del testa politike, da javnosti natakneš zelena očala in jih poskusiš naučiti jesti oblance.

V ZDA je moralo priti do uboja glavnega direktorja zdravstvene zavarovalnice Briana Thompsona, da so elite priznale njihovo privilegiranost v zavarovalniškem zdravstvenem sistemu. Potreben je bil uboj, v katerem je ubijalec skorajda postal narodni junak, da so elite priznale zavoženost celotnega zdravstvenega sistema.

Obtožen umora, a ljubi ga splet

Pri nas bi verjetno potrebovali dve veliki vojni, da bi politika in akterji ugotovili in priznali, da so zavozili celotne podsisteme te družbe – in to, paradoksalno, v imenu izvajanja ustavnih pravic.

Namen tega prispevka je osvetliti problematiko dveh ustavno zaščitenih javnih dobrin: javnega in posamičnega zdravja in zdravstvene varnosti ter javne in posamične socialne varnosti. Gre za dve ustavni pravici državljanov, ki sta hkrati tudi ustavni nalogi te države.

Zdravstveno varstvo in socialna varnost. In varnost – takšna ali drugačna – je dobrina, ki je skupna, nedeljiva, neizključljiva, nima cene, je v javni lasti in je hkrati dolžnost države, da to varuje v javnem interesu. Režim javnih služb pomeni zgolj način upravljanja s tem javnim dobrom (pri tem je nemška pravna doktrina bolj striktna kot romanska).

Romanska pravna doktrina pri javnih službah izhaja iz obveznosti države nepretrgano zagotavljati ustavne pravice. Izhaja iz tega, da je država lastnik tega področja in kot lastnik odgovarja za delovanje področja ter nediskriminatorno in nepretrgano izvajanje ustavnih pravic. Gre za javno dobro, ki nima cene in služi zagotavljanju kolektivne varnosti kot najpomembnejšemu stebru družbe.

EU je v zeleni knjigi z 21. maja 2003 opredelila, da dejavnosti splošnega interesa predstavljajo del skupnih vrednot vseh družb v Evropi in so bistvene za obstoj evropskega modela družbe. FOTO: Tereza Koudelkova/Shutterstock

V imenu javne varnosti države danes prepovedujejo delovanje posameznim družbam (četudi gre za povsem tržne dejavnosti) – npr. primer Huawei. Delujoče zdravstvo in delujoča sociala sta pomembna stebra varnosti države tudi v vojnem času. Mogoče bodo možje iz Nata nekega dne le spoznali, da ljudje, ki nimajo socialne in ekonomske prihodnosti, nikoli niso dobri borci. Da zniževanje socialne varnosti državljanov Nata na račun financiranja oboroževanja lahko sproži širše nezadovoljstvo.

Javno dobro je nedeljivo in nima cene. Pod enakimi pogoji mora biti vedno dostopno vsem državljanom. Pri koriščenju javnega dobra bodo vedno obstajale čakalne dobe. Nobena država nima dovolj resursov, da bi lahko naenkrat vsem uporabnikom zagotovila dostop do takšnega dobra.

Je pa dolžna zagotavljati sistem, ki poskrbi, da lahko državljani pridejo do javnega dobra, in to v okviru danih resursov. To je podobno kot javni prevoz z metrojem. Če je potnikov preveč, bodo morali počakati na naslednji vlak. Kratkoročno mora država poskrbeti za to, da bodo vlaki vozili dovolj dolgo in pogosto, da bodo potniki prepeljani. Na dolgi rok pa mora poskrbeti za večje vlake, več kadra, boljšo tehnično opremo … Torej, naloga države je, da nepretrgano zagotavlja dostop do tega dobra pod enakimi pogoji.

Naloga države je, da z regulacijo ustvarja red na strani potrošnje in na strani ponudbe – od tod obsežna regulacija takšnih področij. Ker trg ne deluje in tudi ne more delovati, regulacija nadomešča tržne mehanizme. Nakladanje o uvajanju trga na področju javnega dobra se je v vseh državah končalo zelo klavrno in kaže na nerazumevanje pomena in narave javnega dobra.

Bistvo upravljanja javnega dobra je v tem, da ga država zagotavlja na območju celotnega ozemlja, ne glede na različne stroške v različnih območjih. Ker je bistvo v zagotavljanju dostopa in ne v ceni, gre za t. i. neekonomske javne službe. FOTO: Shutterstock

Koncesija ni pravica – romanska in germanska pravna teorija govorita o tem, da pomeni koncesija nastanek nove pravice, ki ob poteku obdobja ugasne. Vsaka na novo podeljena koncesija je tako na novo nastala pravica. Ne gre za podelitev dovoljenja izkoriščanja obstoječe pravice, kot nekateri pri nas razlagajo.

Gre za nastanek nečesa, kar prej ni obstajalo. V tem se koncesije razlikujejo od licenc in dovoljenj. Koncesija pomeni milost države zasebniku, da z njemu lastno podjetniško pobudo deluje na območju in področju monopola.

Koncesionar ni del javnega, je oseba civilnega prava, ki deluje v lastnem interesu in za lastni račun. Koncesionar nikoli ne deluje v imenu in za račun koncedenta. Niti direktor niti lastnik koncesionarja nimata ne nalog in ne pooblastil, ki jih imajo osebe javnega prava in njihovi organi.

Torej – koncesionarji nikoli niso bili in tudi nikoli ne morejo biti del javnega (ne v sociali in ne v zdravstvu). Vseskozi so osebe civilnega prava z njim lastnimi interesi – daleč od javnih interesov.

Pri koncesionarjih torej ne gre za vprašanje njihovega dobička; gre za vprašanje načina ugotavljanja monopolnega dobička, ki ga nato vračajo koncedentu prek koncesijske dajatve. Pravilno vprašanje, ki bi ga morali danes reševati v naši družbi, ni, ali koncesionarju pripada dobiček, temveč vprašanje načina ugotavljanja monopolnega dobička in dolžnosti koncedenta, da določi koncesijsko dajatev. Koncesionar že zdaj pridobiva dobiček v takšni ali drugačni obliki, sicer ne bi bilo takšnega interesa po koncesijah na področju socialnega varstva.

Mogoče bo treba tudi proti državi in koncedentom sprožiti sodne spore, da bodo lahko upokojenci prišli do proste postelje v domu za starejše občane na podlagi izvršbe sodne odločbe (podobno kot v zdravstvu). Če koncedenti mižijo ob neizvedbi podeljenih koncesij, potem jih bodo mogoče streznile vložene tožbe.

Ključno zakonodajno in ustavno vprašanje je, kako pravilno urediti koncesije, da zaradi nedelovanja trga in pretirane želje po dobičku ne bi prišlo do neenakomerne razporeditve javne dobrine po celotnem območju države – kar bi pripeljalo do neenakega položaja in obravnave državljanov. S tem imamo zdaj opravka tako na področju zdravstva kot tudi na področju sociale.

Del dostopa do javne dobrine pomeni nediskriminatorni dostop. To pomeni, da do ustavno varovane dobrine ne morem priti hitreje, če sem bogat, pripadam določeni etnični ali verski skupnosti itd. Od tod tudi monopolna narava dejavnosti. Monopolna narava dejavnosti pomeni, da enake tržne storitve niso možne. To določa tudi pravo EU, ki določa, da na področju in območju javnih služb ne morejo hkrati obstajati tržne dejavnosti. Na drugi strani pa velja tudi obratno.

Naloga države je, da z regulacijo ustvarja red na strani potrošnje in na strani ponudbe – od tod obsežna regulacija takšnih področij. Ker trg ne deluje in tudi ne more delovati, regulacija nadomešča tržne mehanizme. FOTO: Alexkich/Shutterstock

Kjer država dopušča tržne dejavnosti, ni podlage za javne službe. Dostop do tržnih storitev na istem področju in območju javne službe pomeni tako kršitev prava EU kot kršitev bistva ustavne pravice. Poleg tega pa je bistvo javne službe, da vedno plačam enako, ne glede na to, ali storitev ponuja javni sektor ali koncesionar.

Bistveno zakonodajno in ustavnopravno vprašanje torej ni v tem, kako se izvaja pravica do dela, ampak v tem, ali in kje ter kako na področju javnega dobra delujejo osebe civilnega prava. Kje je torej meja med tržnimi storitvami in storitvami javne službe. Zakonodajno vprašanje v tem trenutku ni, koliko lahko posamezni zdravnik dela pri koncesionarju ali tržnemu subjektu.

Temeljno ustavnopravno in zakonodajno vprašanje je, kje je meja med storitvami javnih služb v javnem sektorju, storitvami koncesionarjev in storitvami tržnih ponudnikov zdravstvenih storitev. Sedanji zakonodajni zmazek je daleč od razumevanja problema in daleč od reševanja problema neskladnosti našega notranjega prava s pravili EU.

Predlagani zakonodajni prosti spisi ne rešujejo prav nobenega bistvenega problema, ki pesti naš zdravstveni sistem. Nasprotno, predlagane rešitve so še dlje od bistva javnega dobra in zaščite le-tega na področju zdravstva. Mogoče bi se moralo ustavno sodišče tudi pri odločanju na področju socialnega varstva najprej pozabavati z mejami med javnim, zasebnim in koncesijami, in to z vidika pravil EU.

Borut Stražišar, doktor pravnih znanosti, predavatelj na Erudiu. FOTO: Blaž Samec

Predlagane rešitve na področju zdravstva bodo prinesle še dodatne probleme, dodatno neenakost in zlasti zmanjšano zdravstveno varstvo – torej popolno nasprotje tega, kar zatrjuje politika. Cvetk je neštevilno. Omenil bom dve bolj zanimivi.

Prva, precej pereča – vojno stanje. Zdravnik dela 40 odstotkov časa v eni ustanovi, 30 odstotkov v drugi, 30 odstotkov pri tržnem subjektu. Kam bo v primeru vojne dodeljen na delovno dolžnost, če bosta obe javni ustanovi vključeni v obrambo (ali bo tam tudi imel deljeno delovno dolžnost?)? Kaj pa v primeru stoodstotno zasebno zaposlenih zdravnikov oziroma zdravnic?

Ob upoštevanju določbe 11. člena zakona o obrambi sredstva zasebnih bolnic in ambulant sploh ne bo možno uporabiti v primeru obrambe države. Ob rušenju javnih zavodov in izrabljeni opremi javnih zavodov me prav zanima, s katerimi in čigavimi sredstvi bo ta država oskrbela ranjene državljane.

Ali bomo v vojni začeli izvajati javna naročila (podobno kot za ventilatorje ob covidu), da bodo lahko potem javni zavodi poskrbeli za ranjene državljane? No, ranjeni državljani se bodo verjetno za dobro plačilo še vedno zatekli po pomoč k zasebnim in dobro opremljenim tržnim izvajalcem zdravstvene dejavnosti.

Druga, zelo ključna cvetka – zakon ne določa meje med javno službo in tržno dejavnostjo. Dejansko sploh ne opredeljuje bistvenega – da na območju in področju javne dobrine ni možna tržna dejavnost. S tem pa se avtomatično zmanjša tudi potreba po zdravstvenem kadru, saj bo obseg tržnih storitev bistveno ožji.

Del dostopa do javne dobrine pomeni nediskriminatorni dostop. To pomeni, da do ustavno varovane dobrine ne morem priti hitreje, če sem bogat, pripadam določeni etnični ali verski skupnosti itd. FOTO: Shutterstock

S tem se bo zmanjšala tudi kadrovska potreba v tržni dejavnosti. Dokler se politika ne bo resno soočila s tem vprašanjem, so vse zakonske rešitve, kje in koliko lahko zaposleni zdravstveni delavec dela, povsem neresno paberkovanje na škodo države in državljanov.

Za umiritev strasti med nekaterimi akterji v sociali in zdravstvu o tem, da so javne službe bedarija socializma, ki ga jih je nujno treba reformirati, pa na tem mestu naslednje: EU je v zeleni knjigi z 21. maja 2003 opredelila, da dejavnosti splošnega interesa predstavljajo del skupnih vrednot vseh družb v Evropi in so bistvene za obstoj evropskega modela družbe.

Lepo bi bilo, da se določeni akterji (vključno s politiki v državnem zboru in strici iz ozadja) na področju sociale in zdravstva končno zmenijo sami s seboj, ali želimo biti del te EU in njenih vrednot ali ne. EU se namreč zaveda pomena javnega dobra kot povezovalne stalnice v posamezni družbi. Pomeni del vezivnega tkiva družbe – občutek varnosti v primeru izrednih dogodkov.

Zahteve akterjev, ki izpostavljajo pravice lastnih članov v škodo javnih interesov in javnega dobra, bi morali obravnavati kot napad na temelje ustavne ureditve in temelje prava EU. O tem sta naš državni zbor in naše ustavno sodišče modro molčala.

Davek na bilančno vsoto bank ni neustaven

Mislim, da je napočil čas, da Državni zbor RS in tudi Ustavno sodišče RS končno izkažeta razumevanje javnega dobra na področju zdravstva in sociale ter enkrat in za vselej uredita mejo med javnimi službami kot načinom upravljanja javnega dobra in tržnimi storitvami, ki ponujajo storitve izven javnega dobra.

Hkrati pa morata dokončno povedati, kje so meje, kjer se mora zasebni interes ali ustavna pravica umakniti javni pravici – zlasti pravici do varnosti (vojaške, socialne, zdravstvene …). Predvsem pa bi bil čas, da dokončno razčistimo, da so koncesionarji osebe civilnega prava, ki delujejo v lastnem ekonomskem interesu na področju monopolne dejavnosti ter da nikoli niso bili in ne morejo biti del javnega.

Sprejem ali nesprejem zakonodaje na področju zdravstva ter usmeritev ustavnega sodišča na področju sociale bo državljanom – volivcem signal, koliko in kako omenjeni inštituciji varujeta ustavno določeno javno dobro. Ob sedanjih varnostnih razmerah v Evropi in svetu načenjanje socialne in zdravstvene varnosti verjetno ni najbolj umestno početje. Sedanje zakonodajno paberkovanje je daleč od razumevanja pomena javnega dobra.

***

Dr. Borut Stražišar doktor pravnih znanosti, predavatelj na Erudiu.

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.