Načrt za okrevanje poln kratkoročnih in dopadljivih ukrepov

Vlada je 28. aprila potrdila in dva dni kasneje posredovala v Bruselj uradni predlog načrta za okrevanje in odpornost (NOO), s čimer je začrtala porabo 1,8 milijarde evrov nepovratnih ter 666 milijonov povratnih sredstev iz programa NextGenerationEU. Hkrati je bila po osmih mesecih pozivov prvič predstavljena vsaj okvirna slika, kaj naj bi bile prioritete celotnega paketa evropskih sredstev, torej tudi iz naslova kohezijske politike pa tudi drugih virov EU.

Zaradi izjemnega povečanja obsega razpoložljivih evropskih sredstev se bodo v prihodnjih dveh do treh letih na vseh področjih opazno povečale podpore in naložbe, kar bi lahko ustvarilo navidezen vtis o smiselni strateški usmeritvi evropskih sredstev. A račun za morebitne nepremišljene odločitve o strukturi naložb bo sledil zelo hitro, verjetno že v drugi polovici te finančne perspektive, ko se bo pokazalo ne samo, da bo na nekaterih področjih zmanjkalo sredstev, pač pa bo takrat močno oteženo ali celo onemogočeno tudi financiranje iz nacionalnih javnih sredstev zaradi ponovno uveljavljenega pakta o stabilnosti in rasti.

Zaradi obojega bi bilo ključnega pomena, da bi evropska sredstva usmerili v ustvarjanje nove vrednosti, na podlagi katere bi lahko sami financirali svoj nadaljnji razvoj in tako ostali v igri za prehod med razvite države. Toda analiza v Bruselj posredovanih predlogov kaže osredotočenost na kratkoročne in dopadljive ukrepe, medtem ko so reformni in strukturni ukrepi z dolgoročnejšimi učinki, ki so za razvojni preboj ključni, deležni premalo pozornosti.

Načrt temelji na paradigmi 20. stoletja

V svojih prispevkih v tem časopisu avgusta lani in februarja letos sva se zavzela, da je v vidu prehoda v četrto industrijsko revolucijo nujno bistveno povečati vlaganja v modernizacijo gospodarstva in družbe, čemur v zadnjem poročilu o razvoju pritrjuje tudi urad za makroekonomske analize in razvoj. Gre predvsem za naložbe v raziskave, razvoj in inovacije, digitalizacijo, s tem povezana preusposabljanja ter trajnostno preobrazbo, še posebej podjetniškega sektorja. Za ta področja sva ocenila, bi v vidu naložbenega primanjkljaja pred krizo zaradi covida-19 morali povečati njihov delež v celotnih evropskih sredstvih s sedanjih 33 na 44 odstotkov. Čeprav se morda sliši radikalno, bi s tem zgolj zaprli zaostanek Slovenije za vodilnimi državami samo pri javnih vlaganjih v raziskave in razvoj (ki znaša 182 milijonov evrov na leto), ob čemer bodo nam konkurenčne države seveda lastna vlaganja še bistveno pospešile, saj so jim ravno tako kot nam na razpolago nova in dodatna evropska sredstva. Namesto da bi sledili vzoru severnih držav, kot sta Nemčija ali Avstrija, ki bosta na primer digitalnim vsebinam namenili 52 oziroma 41 odstotkov razpoložljivih sredstev, v Sloveniji z minimalnimi še dovoljenimi deleži za digitalizacijo hodimo po poteh držav evropskega juga, na primer Grčije, Hrvaške ali Španije, kar nas seveda oddaljuje od sanj o razvojnem preskoku.



Skladno s predlogom NOO naj bi se namreč delež za raziskave, inovacije, digitalizacijo in krožni prehod v celotnih evropskih sredstvih znižal na manj kot 30 odstotkov – skladno z vladno tabelo, brez upoštevanja krožnega prehoda, celo na zgolj 27 odstotkov. Navedeno je po eni strani posledica tega, da naj bi bilo v NOO 55 odstotkov sredstev namenjenih izgradnji klasične infrastrukture, z upoštevanjem izobraževalne infrastrukture pa celo 62 odstotkov. A še bolj pomemben učinek ima namera, ki je zdaj tudi že eksplicitno predlagana, da naj bi se znotraj kohezijske politike tem prednostnim namenom dodelilo le 16 odstotkov sredstev. Skupna razlika med obema scenarijema znaša okvirno 860 milijonov evrov, ki bi namesto v klasično infrastrukturo morali biti usmerjeni v modernizacijo gospodarstva skupaj z znanostjo in izobraževanjem, ki so v sedanjih načrtih v drugem planu. To nujno ne preseneča, saj v procesu usklajevanja gospodarstvo in znanstvenoraziskovalna sfera tako rekoč nista bila posebej obravnavana. Čeprav je govor o posvetovanjih z več kot 2000 udeleženci, je iz objavljenih dokumentov zdaj razvidno, da med pripravo NOO ni bilo sestankov z gospodarsko zbornico, klubom slovenskih podjetnikov ali drugimi gospodarskimi združenji, kakor tudi ne z univerzami in raziskovalnimi institucijami. Je pa res, da bi tako eni kot drugi morda lahko bili še bolj glasni v tem procesu.

Posledice dosedanjih številnih usklajevanj z evropsko komisijo so bile tudi nekatere pozitivne spremembe v primerjavi z decembrskim osnutkom NOO. Malenkost bolj je poudarjeno zdravstvo, predvsem pa je NOO nekoliko ozelenel. Tako so se na primer nekoliko povišala predvidena vlaganja v železniško infrastrukturo (v višini dodatnih 90 milijonov evrov), v obnovljive vire in učinkovito rabo energije (v višini dodatnih 31 milijonov), a glavni prispevek k ozelenitvi je predvsem izločitev cestnega paketa. Toda vsaj pri cestah gre zgolj za navidezno ozelenitev, saj so bile te preprosto prestavljene v kohezijski paket, v katerega so bile spet vključene pod naslov »zelenega prehoda«, kar kaže na vztrajanje vlade pri izhodiščni paradigmi.



Namesto v izrazito pospešitev vlaganj v modernizacijo gospodarstva in družbe kot celote, ki temelji na inovacijsko podprti rasti, vlada s skoraj polovico razpoložljivih evropskih sredstev stavi na izgradnjo klasične infrastrukture, približno v slogu tradicionalnih strategij razvoja italijanskega juga ali kohezijskih strategij mediteranskih držav v devetdesetih letih, o katerih je precej očitno, da so delovale z omejenim uspehom že takrat in bodo še manj delovale v dobi pospešene digitalizacije in avtomatizacije. Takšna strategija ne pomeni le sprejemanja razvojnega zaostajanja Slovenije kot celote, ampak je hkrati recept za to, da bodo ekonomsko šibkejši deli Slovenije postali še šibkejši in podeželje še bolj osiromašeno, saj je ravno to še posebej odvisno od konkurenčne industrije.

Pomanjkanje vsebine za dopadljivimi frazami

Kljub formalni skladnosti z opredeljenimi minimalnimi deleži za zelene cilje in digitalizacijo se postavlja tudi vprašanje ambicioznosti zastavljenih ukrepov. Če primerjamo naš dokument z NOO nekaterih drugih držav, v teh ni opaziti le višjih deležev za zeleni prehod v celotnem obsegu sredstev, ampak hkrati tudi večji poudarek na zeleni mobilnosti in zeleni energiji. Ob tem ne gre prezreti dejstva, da 37 odstotkov, mejo za doseganje zelenih ciljev, ne dosegamo le z nepovratnimi, ampak tudi z zadolževanjem za namene, o katerih se zdi to manj pričakovano, predvsem za zmanjševanje poplavne ogroženosti in drugih podnebno pogojenih nesreč.



Na področju raziskav, razvoja in inovacij (RRI), nesporno ključnem za razvojni preboj, je bilo še v decembrskem osnutku namenjenih izjemno nizkih 9 odstotkov sredstev, a se je njihov delež zdaj dodatno znižal na 7 odstotkov nepovratnih sredstev, ob upoštevanju še povratnih pa celo zgolj na 5 odstotkov. Celotna vlaganja v RRI v višini 133 milijonov evrov so tako zdaj na primerljivi ravni kot na primer vlaganja v turizem, a so tudi ta večinoma namenjena subvencijam za nastanitvene kapacitete. Nasploh se zdi, da tudi ko gre za gospodarstvo, NOO preferira dodeljevanje klasičnih subvencij namesto intenzivnega pospeševanja digitalizacije in vlaganj v raziskave in razvoj, saj naj bi se namesto teh s 157 milijoni evrov raje pospeševale neposredne investicije pa tudi, podobno kot od leta 2004 naprej, gradnja poslovnih con.

Zakaj je to problematično? Ne samo zato, ker s starimi recepti težko pričakujemo drugačne rezultate, temveč tudi zato, ker so na primer sredstva za pospeševanje digitalizacije gospodarstva tako skopo odmerjena, da tudi če bi celotna predvidena sredstva za digitalno preobrazbo v koheziji namenili le gospodarstvu, bi to komaj zadoščalo zgolj za vzpostavitev demonstracijskega centra tovarn prihodnosti. To je za razvojno prestrukturiranje, zlasti srednje velikih in malih podjetij, ključno, zahteva pa, do leta 2029, ravno okvirno 96 milijonov evrov, kolikor jih predvideva celoten kohezijski paket po predlogu vlade. Res je, da gre za vrednosti brez morebitnega nacionalnega sofinanciranja, a gospodarstvo potrebuje tudi druge ukrepe na področju digitalizacije, ob tem pa ne omenjava, da naj bi se iz tega naslova financirala tudi digitalna infrastruktura, ki se je med epidemijo covida-19 pokazala za kritično.

Reforme in posojila

V zadnji verziji NOO je opaziti nekaj več reformnih namer, a so te pogosto razdrobljene in necelovite, pa tudi njihova časovnica včasih ni vsebinsko prepričljiva, čeprav jo je mogoče interpretirati v kontekstu političnih ciklov. Naj navedeva primer zdravstva, kjer je ključna reforma predvidena za leto 2024, pa še to le v obliki predložitve dokumenta v državni zbor. Poleg tega med reformami ni nekaterih, ki bi jih pričakovali glede na staranje prebivalstva in stalna priporočila evropske komisije, kot je na primer pokojninska reforma.

Kar zadeva posojilni del NOO, je vlada v zadnjih mesecih naredila preobrat v pristopu. Medtem ko je še v decembrskem predlogu dokumenta predvidela črpanje kreditov v višini 3 milijard evrov, se je v končni fazi odločila za manj kot tretjino tega zneska. To v danih razmerah sploh ni nujno slabo, saj gre za kredite, ki jih v trenutni situaciji na finančnih trgih lahko država po ugodnih pogojih najame sama, brez elementov pogojevanja ekonomske politike. A je treba ob tem jasno povedati dvoje: prvič, da je za smiselnost najemanja kreditov v vsakem primeru ključna ambiciozna in v prihodnost usmerjena strategija, in drugič, da so ugodni pogoji zadolževanja na teh trgih predvsem odsev robustnosti evrskega območja kot celote v času po izbruhu krize zaradi covida-19 in ne specifičnih kvalitet ekonomske politike naše države.

Zaključek – okrevanje morda, odpornost zagotovo ne

Slovenija priprave strateških dokumentov, namenjenih programiranju evropskih sredstev, po najini oceni ni izkoristila za dosego širokega družbenega dogovora o nujnih spremembah, ki bi v prihodnjem desetletju omogočile naši državi prehod med razvite članice, o čemer govorijo različni dokumenti, kot sta na primer akcijski načrt za višjo rast produktivnosti ali Umarjervo poročilo o produktivnosti. Karte so na mizi in tisto, kar sva doslej lahko le ocenjevala, je zdaj dovolj transparentno in jasno predstavljeno tudi s strani vlade: Slovenija naj bi tudi v prihodnjem desetletju dajala absolutno prioriteto klasični infrastrukturi, gospodarstvo in prehod v inovacijsko podprto pa tudi trajnostno rast naj bi ostala v drugem planu. Meniva, da takšen predlog ne ustreza definiciji »strateške in v prihodnost usmerjene strategije«. Teoretično je sicer določene vidike programskih dokumentov še mogoče nadgraditi, na primer z izdatnim povečanjem deleža sredstev za digitalno in pametno rast na koheziji, kjer je na razpolago še za 3,3 milijarde evrov evropskih sredstev in kjer dokončne odločitve še niso bile sprejete. A sedanja izhodišča, tako kot so postavljena tudi za ta del, žal, niso prava. Moramo in zmoremo bolje.

Dr. Mojmir Mrak, Ekonomska fakulteta Univerze v Ljubljani
Dr. Peter Wostner, Urad RS za makroekonomske analize in razvoj
–––––––––––––
Mnenje avtorjev je njuno osebno stališče.