Kriza politične legitimnosti

Ob pozivih političnih predstavnikov mednarodnih organizacij in držav, da z vključevanjem skupaj pripomoremo k trajnostnemu razvoju ter okrevanju in povečanju odpornosti po covidu-19, je nerešeno vprašanje, koliko je politika sama pripravljena na spremembe v svojem odnosu do temeljnih predpostavk legitimnosti, moralne in pravne odgovornosti za velike vrednote skupnosti.

Medtem ko delimo isto usodo dramatičnih razmer, kriza politične legitimnosti ponekod namreč sega do roba nevzdržnosti in brezobzirnosti. Tudi če delno privolimo v machiavellistično tezo, da so se politiki v izrednih razmerah primorani zateči k zvijačnosti in laganju, kar jim je javnost pripravljena celo odpustiti in jih kljub temu upoštevati, kadar je to neizogibno zaradi skupnega dobrega in plemenitih ciljev skupnosti, so nekateri v vseh pogledih daleč prestopili meje dopustnosti in sprejemljivosti. Machiavelli jim v svojem Vladarju posebej svetuje, naj pri tem ne prezrejo moči množic in meja njihove potrpežljivosti, večinskega mnenja in pokončne drže svobodoljubne javnosti. Takšne, kot pravi Machiavelli, da je nekoč veljala za rimsko ljudstvo, ko je bila republika še nepokvarjena. Nikoli se ni odzivalo ne s pohlevnim hlapčevstvom, ne s prevzetno gospodovalnostjo, temveč je z redom in častjo branilo svoje dostojanstvo. Kadar je bilo treba nastopiti zoper kakega povzpetnika, ki ga je hotel zatirati, je pokončno ljudstvo to tudi storilo.

Po prvih odzivih na epidemijo covida-19 je bilo pričakovano, da bo zdravstvena kriza verižno sprožila gospodarsko in socialno krizo. S podaljševanjem agonije je vse bolj razvidno, da je kriza politične legitimnosti še hujša. Maria Laura Ruiu in Giliberto Capano na primeru sosednje Italije ugotavljata, da je bil odziv politike na začetku epidemije največja ovira mobilizaciji skupnega potenciala institucionalnih, znanstvenih, komunikacijskih dejavnikov kriznega upravljanja. V Sloveniji lahko rečemo, da je bil prvi odziv ob vseh turbulencah v političnem prostoru presenetljivo uspešen. Sodeč po ocenah javnega mnenja, ki so na splošno med glavnimi kazalniki politične legitimnosti, je velika večina z razumevanjem sprejela tudi politične odločitve o prisilnih omejitvah in ukrepih za zaščito pred covidom-19. Zdaj, v drugem letu podaljšane agonije nizka raven javnega zaupanja kaže povsem drugačno sliko. Družba Valicon v raziskavi javnega mnenja Ogledalo Slovenije z dne 19. 3. 2021 ugotavlja, da so pri nas ključne politične institucije izvršilne in zakonodajne veje oblasti na samem dnu lestvice javnega zaupanja. Posebej izpostavlja nadaljevanje negativnega trenda pri zaupanju v policijo. Čeprav zaradi represivnega delovanja na splošno ni med najbolj priljubljenimi institucijami, je za slovensko policijo vse od osamosvojitve značilno, da je bila s profesionalno učinkovitostjo in institucionalno integriteto deležna spoštovanja in visokega zaupanja javnosti. Po razglasitvi epidemije covida-19 je ob rednih nalogah javne varnosti dobila še izjemne pristojnosti na področju javnega zdravja ter varstva pred širjenjem nalezljivih bolezni. Tokrat se bom izognil oceni, kaj je glavni vzrok, da po dolgih letih uspešnosti izgublja zaupanje javnosti.

V smislu naslovnega prispevka pa je treba poudariti, da so politične odločitve s povečano koncentracijo izvršilne moči in množično uporabo policije proti lastnim državljanom vselej med najšibkejšimi točkami politične legitimnosti, moralne in pravne odgovornosti za demokracijo, človekove pravice in pravno državo. Brez čustvenih preferenc, po katerih se kot politične živali razvrščamo v eno ali drugo čredo, smo s covidom-19 očitno vsi skupaj, kot kuhana žaba v istem loncu epidemioloških razmer, pri čemer olja na ogenj priliva kriza politične legitimnosti. Dr. Anže Erbežnik v prispevku Pravne meje epidemioloških ukrepov ugotavlja, da pri tem izstopajo države, ki grobo in široko posegajo v temeljne pravice celotnega prebivalstva: »navadno brez sodelovanja parlamentov in jasne zakonske podlage, zgolj na podlagi predpisov izvršilnih oblasti, brez jasnih pravnih sredstev proti ukrepom in pogosto brez uradne razglasitve izrednih razmer, čeprav te de facto obstajajo«. S primerom belgijske sodne prakse se zdi, da je iz istih razlogov tudi pri nas poleg politične legitimnosti pod vprašajem zakonitost celotnega sistema epidemioloških ukrepov (Delo, 2. 4. 2021).

Zgrešena dilema izrednih razmer

S tem, kar v prikazu belgijskega primera povzema dr. Erbežnik, med glavnimi pomisleki izstopa etična in pravna dilema (ne)razglasitve izrednih razmer med epidemijo covida-19. Z razlogi za in proti celo presega okvir posameznih držav tako, da je predmet širokih razprav v strokovni in splošni javnosti. Stališča ustavnopravne stroke na okrogli mizi Društva za ustavno pravo Slovenije (DUPS) s pomenljivim naslovom Izzivi ustavnega prava v nenavadnih razmerah decembra lani opozarjajo, da ni enoznačnih odgovorov. Razglasitev izrednih razmer sama po sebi ni nobeno jamstvo, da so posebne omejitve in represivni ukrepi de facto skladni s temeljnimi načeli demokracije, ustavnega varstva človekovih pravic in pravne države. Kvečjemu je upravičena bojazen, kar je v razpravi opozoril dr. Matej Avbelj, da se z razglasitvijo izrednih razmer poruši demokratično in funkcionalno razmerje moči med formalno oddeljenimi vejami zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti. S tem se lahko sodna veja znajde v položaju, ko po naravi stvari ni več zmožna takšnega sodnega nadzora, kot ga sicer sodstvo izvaja v rednih razmerah. Po drugi strani ima država ob razglasitvi izrednih razmer širša diskrecijska pooblastila, da lahko začasno razveljavi in omeji vrsto človekovih pravic in temeljnih svoboščin (DUPS, Izzivi ustavnega prava v nenavadnih razmerah).

Primerjalni pregled pravi, da so nekatere države med epidemijo covida-19 razglasile izredne razmere na podlagi posebne ureditve tega področja. Dr. Igor Kaučič ugotavlja, da Slovenija posebnega zakona o razglasitvi izrednih razmerah oziroma uvedbi izrednega stanja nima. Ustava sicer določa temeljni okvir, v posameznih zakonih so bolj ali manj deklarativne določbe, celovite ureditve, ki bi na enem mestu in z vso potrebno predvidljivostjo določala, kako mora država ravnati ob razglasitvi izrednih razmer, pa nimamo. Poseben zakon, v katerem bi bile ustavne določbe o zelo občutljivem vprašanju delovanja države v izrednih razmerah in vojni primerno razčlenjene, je tako rekoč imperativ pravne države. Samo zaradi tega, ker ga nimamo, seveda ne moremo reči, da je bila razglasitev epidemije covida-19 nezakonita. Kar nekaj držav se je namesto formalne razglasitve izrednih razmer odločilo za prilagajanje prava na podlagi področnih predpisov o preprečevanju nalezljivih bolezni. V tej skupini je tudi Slovenija s svojim modelom razglasitve epidemije in epidemioloških ukrepov. Med prvo in drugo skupino ni otipljivih razlik v smislu »boljših« ali »slabših« rešitev. Pri obeh izstopa upravičena bojazen pred sistemskimi in konkretnimi kršitvami ustavnosti in zakonitosti posegov v osebnostne in politične pravice človeka in državljana. Formalna uvedba ali neuvedba izrednih razmer tega ne more preprečiti.

Razlogi za povečano koncentracijo prisilnih omejitev v negotovih, kriznih ali izrednih razmerah so predvsem stvar dejanskih razmer in ocene nujnosti odziva. Ustavno sodišče v odločbi U-I-480/20-17 z dne 11. 3. 2021 razlaga, da je nujnost vezana na ukrepe in ne toliko na sam zakon. Pomeni, da je treba nujnost presojati predvsem z vsebinskega vidika glede na to, ali so ukrepi po vsebini in stvarnih okoliščinah dejansko nujni in sorazmerni za zagotovitev oziroma ohranjanje in zaščito ustavnih vrednot. V skladu z običajno rabo besede »nujno« je zato treba odziv nosilcev oblasti in javnih institucij z nujnimi ukrepi za odpravo ali zamejitev posledic, v sedanjem primeru covida-19, razumeti kot neizogibno dolžnost države. Tudi če pred tem ni poskrbela za posebno zakonsko ureditev, država mora ukrepati, da zavaruje življenje ljudi, javno varnost, javno zdravje in druge velike vrednote ustave. Glavni nosilci državne oblasti in javne institucije, ki imajo v danih razmerah širša pooblastila za ukrepanje, pa morajo ravnati v okviru in na podlagi ustave, njenih temeljnih načel o demokraciji, varstvu pravic človeka in državljana, pravni državi, ustavnosti in zakonitosti. V tem pogledu se legitimnost, moralna in pravna odgovornost glavnih nosilcev javne oblasti kaže kot politični ideal vladavine prava. Poenostavljeno povedano, celo več kot pojem pravne države v ožjem smislu zakonitosti. Tako vladavina prava s politično legitimnostjo, se pravi z moralno in pravno odgovornostjo, zavezuje nosilce demokratične oblasti, da pri izvrševanju svojih pristojnosti vselej in brezpogojno ravnajo v duhu ustave.

Za vladavino prava, demokracijo, človekove pravice in pravno državo je torej bolj kot formalna razglasitev izrednih razmer pomembno, kako politična legitimnost dejansko funkcionira v družbi. To vprašanje se praviloma začne že pri načelu vladavine ljudstva in demokratične delitve oblasti z ustavnim mehanizmom »zavor in ravnovesij« v razmerju med zakonodajno, izvršilno in sodno vejo. Po logiki ustave se to razmerje uravnoteži tako, da je težišče v okviru zakonodajne veje in demokratičnega nadzora javnosti, medijev in civilne družbe nad koncentracijo represivne moči in delovanjem izvršilne veje oblasti. Kar zadeva ustavnost in zakonitost ukrepov in kaznovalne politike, je poleg uravnoteženosti politične moči in demokratičnega nadzora odločilno, kako izvršilna oblast de facto razume in spoštuje ustavne omejitve pri odločanju na podlagi politične diskrecije o uporabi represivnih organov države, predvsem policije. Tako kot v belgijskem primeru povzema dr. Erbežnik, je zelo problematično, da vse to poteka brez ustreznega sodelovanja parlamenta in demokratičnega nadzora, večinoma na podlagi podzakonskih predpisov vlade in ministrstev.

Če je z dilemo (ne)razglasitve izrednih razmer še vedno nerešeno vprašanje, ali bi bilo bolje, če bi državni zbor v skladu s svojimi ustavnimi pristojnostmi uvedel izredno stanje, se moramo ozreti po sedanjem stanju politične legitimnosti, moralne in pravne odgovornosti koalicije in opozicije pri doseganju strateških ciljev države. Po dokaj uspešnem odzivu na začetku epidemije se je težišče moči izrazito prevesilo in utrdilo v funkciji predsednika vlade in izvršilne oblasti. V danih razmerah porušenega ravnovesja moči z globoko krizo legitimnosti celotnega političnega prostora bi bila »žaba v loncu« covida-19 z razglasitvijo izrednih razmer v takem obsegu, kot je v primeru izrednega stanja in vojne predvideno v 16. členu naše ustave, bržkone še bolj »na trdo kuhana«. Zgodovina pravi, da je sicer karizmatična legitimnost razsvetljenih absolutistov delno koristna za napredek in izhod iz krize. Ustavna demokracija pa zaradi varstva pravic človeka in državljana zahteva, da je treba politično oblast omejiti, jo v skladu z ustavo oddeliti in sorazmerno uravnotežiti. Francoska Deklaracija o pravicah človeka in državljana iz leta 1789 (Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789) v 16. členu pravi, da družba, v kateri nista zajamčeni varstvo pravic in delitev oblasti, nima ustave.

Z razraščanjem politične nestabilnosti in krize legitimnosti, s pomanjkanjem pričakovane odgovornosti in resnosti pri doseganju strateških ciljev države, tako v koaliciji kot v opoziciji, se je pogled javnosti v negotovih razmerah z upanjem na rešitev usmeril k predsedniku republike. Po ustavnem položaju in načinu izvolitve vendarle uživa najvišjo stopnjo zaupanja, da bi lahko znatno prispeval k ponovni vzpostavitvi porušenega ravnovesja politične moči v državi. Toda predsednik republike je v pregovorno spravljivi drži namesto podpore ustavnemu položaju državnega zbora in institucijam demokratičnega nadzora ubral bližnjico do šefov političnih strank in poslanskih skupin. Resda vlade ni rušil, saj tega nihče pri zdravi pameti od predsednika države niti ni pričakoval, vendar tudi k legitimnosti in stabilnosti političnega prostora predsednik republike ni ravno veliko prispeval.

Zasuk kolektivne miselnosti

Če se za konec vrnemo k uvodni primerjavi analize odziva sosednje Italije v prispevkih navedenih avtorjev razkrivajo, kako je politika na samem začetku epidemije covida-19 prispevala k primanjkljaju v operativni učinkovitosti kriznega upravljanja. Izkustvo Slovenije je drugačno, a zato nič manj boleče. Po dokaj uspešnem začetku so glavni nosilci in ključne institucije politične oblasti z javnim nezaupanjem očitno padli na izpitu legitimnosti, moralne in pravne odgovornosti. Pri obeh odzivih je posebno zanimivo, da kažejo nekatere skupne značilnosti krize politične legitimnosti in (ne)odzivnosti na skrajni radikalizem in teroristične napade. Per Lægreid, Lise H. Rykkja in soavtorji v skupnem delu o družbeni varnosti in kriznem upravljanju, zmogljivosti in legitimnosti (Societal Security and Crisis Management, Governance Capacity and Legitimacy, 2019) ugotavljajo, da je analiza odziva na teroristični napad 11. septembra 2001 v ZDA pokazala potrebo po obsežnih reformah na institucionalni in operativni ravni. Rezultati v državah EU, ki so bile po letu 2001 na svojem ozemlju prav tako tarča terorističnih napadov, pa opozarjajo predvsem na primanjkljaj v smislu politične legitimnosti. Ko v tem kontekstu postavimo italijanski in slovenski odziv na krožnico skupne učinkovitosti pri zagotavljanju družbene oziroma javne varnosti, javnega zdravja in varstva pred nalezljivimi boleznimi, še zlasti pred novimi pandemijami in drugimi pričakovanimi grožnjami svetovnih razsežnosti, se razodeva barvita paleta razlogov, ki od vrha Evropske unije do posameznih članic, lokalnih skupnosti in ekosistema skupne varnosti terjajo poglobljeno analizo in zasuk kolektivne miselnosti k popolnemu prevrednotenju politične legitimnosti.

–––––––––
Mag. Bećir Kečanović,
Inštitut za razvoj vključujoče družbe

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.