Zakaj Slovenija pred Sodiščem EU nikakor ni mogla zmagati?

Tožba Slovenije proti Hrvaški pred Sodiščem EU je bila obsojena na neuspeh. Kritike mnenja generalnega pravobranilca Priita Pikamäeja so bile povsem neumestne. To je le eden izmed kamenčkov v mozaiku dolgoletnega fiaska slovenskega urejanja meje s Hrvaško, pove pa veliko o poznavanju in razumevanju prava EU. Čeprav sem dolgo veljal za Slovenca z največ izkušnjami z zastopanjem pred Sodiščem v Luksemburgu (ali pa ravno zato), sodbe sodišča nerad napovedujem. Tveganje je zelo veliko, sodišče je na splošno zelo nepredvidljivo. Pogosto se spomnim primera, o katerem sem glede na potek ustne obravnave menil, da ga bom izgubil, a sem ga potem v celoti zmagal. Primer Slovenija proti Hrvaški je bil drugačen. Odločitev Sodišča EU v tej zadevi sem si pred izdajo sodbe upal javno napovedati. Jasno je bilo, da bo ta tožba izgubljena. Zakaj?

Vrstile so se kritike, da sodišče ni dovolj široko interpretiralo svoje pristojnosti, da ni zbralo poguma, da bi rešilo spor med državama. Toda primer je treba razumeti širše, daleč prek spora med Slovenijo in Hrvaško. Treba je razumeti pravno mišljenje Sodišča EU ter njegov položaj v Evropi. Sodišče na podlagi prava ter svojega občutljivega položaja v institucionalni konstelaciji Evropske unije ni imelo prav nikakršne realistične izbire.

Sodišče mora seveda spoštovati načelo pravne države, toda le znotraj svoje pristojnosti. Pristojnosti Evropske unije (in s tem tudi Sodišča EU) so strogo omejene z načelom prenosa pristojnosti iz 5. člena pogodbe o Evropski uniji. Unija lahko deluje le v mejah pristojnosti, ki so jih s temeljnima pogodbama nanjo prenesle države članice za uresničevanje ciljev, določenih v teh pogodbah. Države članice ohranijo vse pristojnosti, ki s pogodbama niso dodeljene EU.



Sodišče ima tako omejeno pristojnost. Če domnevno odloča o ravnih kumarah, o oznakah ovc v ušesih, o navidezno nepomembnih zadevah, kako to, da o tako pomembni zadevi, kot je meja med državama, sodišče ne odloča? Arbitražni sporazum je bil sporazum mednarodnega prava. Širitev pristojnosti Sodišča EU na področje mednarodnega prava, ki je v pristojnosti držav članic, bi bila neznanska kaplja čez rob.

»Toda mednarodno pravo je del pravnega reda Evropske unije,« je bil pogost argument v javnih razpravah, torej bi Sodišče EU moralo biti pristojno za odločanje o zatrjevani obveznosti izvršitve arbitražne odločbe. To je seveda popolnoma napačno. V času izdaje sodbe v primeru Kadi, ene najpomembnejših sodb o razmerju med pravom EU in mednarodnim pravom, sem predaval na Harvardu ter o tej sodbi organiziral konferenco z znano pravno strokovnjakinjo, profesorico Gráinne de Bứrco. Američani so v tem času, v nasprotju z Evropejci, veljali za »kavboje«, ki ne spoštujejo mednarodnega prava. Ta sloves so dobili tudi zaradi vojne v Iraku, ki jo je Busheva administracija začela brez potrditve varnostnega sveta Združenih narodov.

Nasprotno naj bi bili Evropejci kultivirani in naj bi vedno upoštevali mednarodno pravo, kot avtomatični del prava Evropske unije. Sodba Sodišča EU v primeru Kadi je to mnenje popolnoma razblinila. Jasno je opredelila, da pravo EU ni podvrženo mednarodnemu pravu ter zavzela strog dualističen pristop, prav tako kot ameriško vrhovno sodišče v zadevi Medellin. Sodišče EU je dalo jasno sporočilo, da je pravo EU avtonomen pravni red, ločen od mednarodnega prava. Ta je v pristojnosti držav članic, ne Evropske unije. Zato nikakor ni res, da je mednarodno pravo samo po sebi del pravnega reda EU. Če se želimo nanj sklicevati v pravu EU, ga je treba vnesti v avtonomni pravni red prava EU, v skladu s pravili slednjega sistema.



Kako je bila (zatrjevana) obveznost izvršitve arbitražnega sporazuma med Slovenijo in Hrvaško, to je sporazuma mednarodnega prava, vnesena v pravo EU? Nikakor. Izvršitev arbitražne odločbe je v aktu o pristopu Hrvaške k Evropski uniji le opredeljevala začetek veljavnosti določenega dela evropske zakonodaje. Omenjena je v opombah priloge akta o pristopu ter povrhu vsega ni predstavljala nikakršnega pogoja. Sodišče EU pravi, da gre za »nevtralno« sklicevanje. Za vzpostavitev pristojnosti Sodišča EU bi bilo treba obveznost Hrvaške, da izvrši arbitražno odločbo, prenesti v pravo EU. Torej, če bi akt o pristopu Hrvaške vseboval člen, da se Hrvaška (in Slovenija) nepreklicno zavezuje(ta) izvršiti arbitražno odločbo (kar bi Slovenija lahko postavila kot pogoj pristopa Hrvaške k EU), bi bila situacija popolnoma drugačna. Pa ga ni.

Sodišče bi s sodbo, ki si jo je želela Slovenija, poseglo v pristojnost držav članic, da urejajo svoje odnose skladno z mednarodnim pravom, kar bi bila temeljna kršitev pogodb, kot je sodišče tudi pravilno zaključilo. Poseglo bi v meddržavno (bilateralno ali v prihodnosti morda celo multilateralno) urejanje razmerij, ki skladno s sodbo v primeru Kadi shematsko jasno izhajajo iz drugega pravnega sistema.

Če bi sodišče grobo prestopilo jasno delitev pristojnosti, bi bila ob razglasitvi sodbe vsa, tudi najbolj zmerno evroskeptična Evropa na nogah. Vrstili bi se pozivi »Ustavite Sodišče EU!«, kot je bilo, recimo, pismo bivšega nemškega predsednika Herzoga po sodbi v primeru Mangold, ki je prepovedala diskriminacijo na podlagi starosti neposredno na podlagi pogodbe. Nacionalna ustavna ali vrhovna sodišča bi lahko kmalu pokazala zobe, kot so zagrozila v odločitvah »Solange«, v katerih so jasno povedala, da ima Sodišče EU omejene pristojnosti ter da bodo sodbam, ki bodo šle prek teh pristojnosti, odrekla veljavnost. Nevarna igra za Sodišče EU, ki se nenehno bojuje za lastno legitimnost.

Sodišče EU bi skladno s slovenskimi željami postalo Meddržavno sodišče v Luksemburgu (pri tem namigujem na Meddržavno sodišče v Haagu, ki ima popolnoma drugačne pristojnosti), za kar Sodišče EU nikakor ni bilo ustanovljeno. Ustanovljeno je bilo za odločanje o zadevah, ki sodijo v pristojnost pravnega reda Evropske unije. Urejanje meddržavnih odnosov skladno z mednarodnim pravom, ki ni bilo vneseno v pravo EU, ni taka pristojnost.

»Vseobsegajoča bruseljska (ali luksemburška) birokracija«, ki »neupravičeno posega v življenja državljanov«, bi postala še večji grešni kozel za vse družbene težave. Ne pozabimo, da je bil eden od pomembnih razlogov za brexit domnevna vseobsegajoča pristojnost Sodišča EU.

Da povzamem: položaj Sodišča Evropske unije v pravu Evropske unije in mednarodnem pravu ter pravna vizija sodišča v sedanjem času in sedanjem pravu EU nikakor niso mogli voditi do drugačnega zaključka primera Slovenija proti Hrvaški, kot je bil neuspeh slovenske tožbe.

Zakaj se nisem oglasil prej? Nihče me nikoli ni zaprosil za mnenje in v dokumentacijo nisem imel vpogleda. Ko pa so bili vsi argumenti javno razgrnjeni, je bil izid postopka kristalno jasen. Izida sodbe sicer ne bi javno napovedal. Na žalost resni pogovori prepogosto ostajajo na zelo splošni ravni. Problemi se ne osvetljujejo v globino, preveč je površinskih razprav, ki pa se jih v soju žarometov jemlje za suho zlato.

***

Dr. Damjan Kukovec, Harvard, izr. prof., Middlesex School of Law, London

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.