V pričakovanju ustavne presoje rebalansa proračuna

Pred nekaj leti sta raziskovalca Acemoglu in Robinson v knjigi Zakaj narodi propadajo – Izvori moči, blaginje in revščine na različnih koncih sveta (Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty) razložila izjemno pomembnost institucij za zdrav in normalen način delovanja države in družbe. Dobro delujoče institucije so imunski sistem države, ki ločujejo uspešne narode od tistih, ki propadejo.

Fiskalni sveti so ena od ključnih institucij tako imenovanega imunskega sistema države. Slovenski si je s trdim delom v dveh letih obstoja zgradil strokovni ugled, o katerem ne dvomi nihče, žal pa je njegova neposredna moč omejena. V procesu sprejemanja proračuna mu zaradi demokratičnega deficita ni dana pravica veta. Prav tako se ne uvršča med institucije, ki imajo možnost dajanja zahtev za ustavne presoje. Vloga fiskalnega sveta se zaključi, ko poda oceno o (ne)skladnosti proračuna s fiskalnim pravilom. Zato je prav, da se v proces vključijo institucije, ki presegajo doseg fiskalnega sveta in zapolnjujejo pomanjkanje njegove moči. Gre predvsem za ustavno sodišče.

O ustavnih presojah na področju javnih financ pred vpisom fiskalnega pravila v ustavo ni bilo mogoče razmišljati, saj javnofinančna stabilnost ni bila predmet ustavnih določil. Zdaj je, saj imamo v spremenjenem 148. členu ustave zapisano, da morajo biti prihodki in izdatki proračunov države srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja ter da se način in časovni okvir izvajanja tega načela določita v zakonu o fiskalnem pravilu, ki mora biti sprejet z ustavno večino.

V preteklosti je država vsako leto znova napovedovala, da bo primanjkljaj in dolg zmanjševala v prehodnem obdobju, vendar se to ni nikoli zgodilo. Napaka v fiskalnem delovanju države je ostajala vedno enaka. V prvih letih se ni naredilo nič, uporabljeni argumenti so bili, »da se še ne mudi« in »da se bo vse dalo popraviti v poznejših letih«. V zadnjem letu smo slišali pojasnila, »da vsega, kar se je nakopičilo, ni mogoče odpraviti v enem letu«.

Sprejetje fiskalnega pravila to napako v fiskalnem delovanju države odpravlja. Fiskalna disciplina se uveljavlja na letni ravni. Le letna spoštovanja fiskalnega pravila dajejo zadostno zagotovilo, da se dolg v ekonomskem ciklusu ne bo nakopičil. Letna raven izračunavanja je določena v 3. členu zakona o fiskalnem pravilu, kjer je zapisana tako imenovana švicarska formula. Izračune izvaja fiskalni svet. Pri določanju mnenj poleg izračunov uporablja še načelo previdnosti, ki zagotavlja, da se proračuni do zaključka leta izidejo skladno fiskalnim pravilom, ne glede na kakovost za izračune uporabljenih podatkov.

Odločitev zakonodajalca, da se presoje skladnosti s fiskalnim pravilom izvajajo na letni ravni, je logična. Proračuni, prek katerih se država odziva na ekonomske cikluse se namreč sprejemajo in izvajajo letno in ne za obdobja celotnega ekonomskega ciklusa. Poleg tega so, z vidika proračuna, ekonomske napovedi dovolj kakovostne le za obdobja, ki niso daljša od enega leta.
Prav tako je logična odločitev, da se presoje o skladnosti opravi vnaprej (ex ante) in se pravni vidik skladnosti zakona o izvrševanju proračuna s fiskalnim pravilom izpostavi v času njegovega sprejemanja, ko je stvari še mogoče popraviti.

Zdaj smo v Sloveniji z rebalansom za leto 2019 prav v tej fazi. Ni težava, da smo določenim skupinam zagotovili dodaten proračunski denar, ampak da pri tem nismo zmanjšali porabe na drugih področjih. Skupna poraba presega dovoljeno. Fiskalni svet je zato ocenil, da rebalans ni skladen s fiskalnim pravilom.

Fiskalni svet je svoje delo opravil, pravice veta pa nima. Razumem, da molči, saj so zdaj na vrsti druge institucije. Državni svet z vetom ni uspel. Referendumi o fiskalnih zadevah niso dopustni. Stvari lahko v meje, določene s fiskalnim pravilom, vrne le še ustavno sodišče.

Prepričan sem, da bo ustavno sodišče, kolikor mu bo dana možnost, zagotovilo skladnost proračunske porabe za leto 2019 s fiskalnim pravilom. To bo jasen znak, da imunski sistem države na področju javnih financ deluje, da imamo vzpostavljen delujoč sistem zavor in ravnovesij, v katerem vsaka institucija, v okviru svojih pristojnosti, skrbi za dolgoročno stabilnost javnih financ.
Domača politika bo imela jasno zagotovilo, da bodo ti limiti enako uveljavljeni za vse, saj so institucionalizirani. Rating agencije bodo dobile sporočilo, da pri nas stvari niso urejene le formalno, ampak da tudi delujejo, kar nas uvršča med najvišjega zaupanja vredne države.

Domača javnost bo dobila zagotovilo, da bo Republika Slovenija tudi v najtežjih časih še vedno sposobna izpolnjevati ustavne določbe, s katerimi zagotavlja socialno državo. Še več, država bo ljudem v najtežjih krizah sposobna zagotoviti, ne le socialno pomoč, ampak tudi dostojanstvo. Dostojanstvo, ki ga omogoča zaposlitev. Visoke stopnje zaposlenosti so v kriznih časih mogoče le z investicijami države, te pa le, če se je država še sposobna zadolževati. V ekonomsko dobrih letih so zato nujne razdolžitve. Kriz se ne rešuje, ko pridejo, ampak se nanje pripravi v najboljših časih.

Ustavno omejevanje proračunske porabe pri vsakoletnem sprejemanju proračuna je ključni del te priprave.

***

Mnenje avtorja ne predstavlja nujno stališča institucije, v kateri je zaposlen.

Mag. Jorg Kristijan Petrovič je računski sodnik in prvi namestnik predsednika Računskega sodišča RS.
Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.