Pravne meje epidemioloških ukrepov

Sodišče prve stopnje v Bruslju, Civilni oddelek, je 31. marca 2021 po sodnici Monteiro Barreto izdalo začasno odredbo, s katero nalaga belgijski oblasti, da zaustavi uporabo ministrske uredbe z dne 20. oktobra 2020 in uredb, ki so tej sledile, ter da odpravijo ukrepe na podlagi navedene uredbe v roku 30 koledarskih dni, pod grožnjo kazni v višini 5000 evrov po dnevu zamude in skupaj največ v višini 200.000 evrov. S tem je prvostopenjsko sodišče postavilo v negotovost zakonitost celotnega sistema belgijskih ukrepov v zvezi z epidemijo covida-19.

Odločitev sodišča zaradi svoje argumentacije presega belgijski okvir ter ne glede na svojo naravo (začasna odredba, proti kateri je bila podana pritožba) naslavlja temeljno pravno vprašanje, ki se pojavlja v več evropskih državah, in sicer več kot leto dni trajajoči epidemiološki ukrepi, ki grobo in široko posegajo v temeljne pravice celotnega prebivalstva, navadno brez sodelovanja parlamentov in jasne zakonske podlage, na podlagi predpisov izvršilnih oblasti, brez jasnih pravnih sredstev proti ukrepom in pogosto brez uradne razglasitve izrednih razmer, čeprav te de facto obstajajo.
 

Belgijski primer

Zgoraj navedena ministrska uredba je podzakonski predpis, s katerim se v Belgiji določajo omejitve glede covida-19, na primer prepoved potovanj v ali iz države, policijska ura, nošenje mask, zaprtje nekaterih dejavnosti, obvezno delo od doma, globe za nespoštovanje in podobno. Začasna odredba pomeni, da je sodišče na prvi pogled (prima facie) štelo, da je podanih dovolj razlogov v smislu kršitve pravic, da do dokončne vsebinske odločitve o zakonitosti/ustavnosti zadevne uredbe, po nujnem postopku ustavi izvrševanje. Zahtevo je podalo društvo za varstvo človekovih pravic »Ligue des droits humains« (belgijska zakonodaja omogoča takšno tožbo) in kot stranski intervenient posameznik g. Dujardin, kulturni delavec.

Sodišče pri svoji odločitvi ni v celoti sledilo primarnemu zahtevku tožnikov v smislu, da sta slednja zahtevala, da se izvrševanje uredbe ustavi v roku 24 ur, ampak je naložilo 30-dnevni rok. Po naslovitvi postopkovnih vprašanj je belgijsko sodišče podalo svojo obrazložitev. Tako je izpostavilo, da ministrska uredba temelji primarno na zakonodaji o civilni zaščiti ter naravnih in drugih nesrečah v zvezi s policijsko zakonodajo. Pri tem gre za običajno pooblastilo za sprejetje podzakonskih predpisov in ne za posebno pooblastilo. Zadevna zakonodaja, na katero se je sklicevala vlada, je bila sprejeta po nesreči v Ghislenghienu (eksplozija plina leta 2004) in njen namen je bil izboljšanje reševalnih služb. Pri tem iz zakonodaje izhajajo naloge reševanja in pomoči osebam v nevarnih okoliščinah ter zaščita njihovega premoženja, nujna medicinska pomoč, požarna varnost, zaščita pred onesnaženjem in nevarnimi substancami, določbe o obveznih navodilih prebivalstvu in evakuaciji, kakor tudi denarne globe in zaporna kazen, če se osebe navodilom ne bi podredile.

Po mnenju sodišča takšno običajno zakonsko pooblastilo nalaga izvršni oblasti restriktivno in predvidljivo razlago. Vendar okoliščine pandemije covida-19 prima facie takšnemu zakonskemu pooblastilu ne ustrezajo. Pri tem se je sodišče sklicevalo tudi na preteklo mnenje Conseil d'Etat (najvišje upravno sodišče) št. 62.592 z dne 3. januarja 2018 glede predloga uredbe o jedrskem in radiološkem načrtu v nujnih okoliščinah, kjer je bilo poudarjeno, da je omejitev temeljnih pravic podvržena načelu enakosti in vedno zahteva poseg zakonodajalca. Treba je vsaj na podlagi delegacije zakonodajalca razbrati, za kaj gre. Sodišče nadalje meni, da četudi je nujnost ukrepa v prvih dneh pandemije morda dopuščala uporabo zakonodaje o civilni zaščiti, to po letu dni ni več upravičeno in gre za kršitev načela zakonitosti.

Poudarilo je, da zaprtje dejavnosti (kulturnih, športnih in tako dalje), prekinitev obveznega izobraževanja, omejitev zasebnih in javnih druženj, omejitve gibanja v ali iz Belgije očitno in na prvi pogled po običajni jezikovni uporabi ne ustrezajo pojmoma »navodila in evakuacija« iz zakona. Prav tako obstaja tudi zahteva po strogi razlagi kaznovalnih določb. Posledično omejitev temeljnih pravic z ukrepi na podlagi ministrske uredbe evidentno nima zadostne pravne podlage, ki bi ustrezala načelu zakonitosti.
 

Širše implikacije odločitve

Kot je navedeno, odločitev sodišča presega belgijski okvir. Belgijsko prvostopenjsko sodišče je naslovilo bistvo problema v večini evropskih držav, in sicer da po letu dni trajanja epidemije razmerje med izvršilno in zakonodajno oblastjo ni ustrezno, da se je glede epidemioloških ukrepov zakonodajna oblast večinoma umaknila, in to ob delujočih parlamentih. Na to je februarja opozoril tudi predsednik nemškega zveznega ustavnega sodišča prof. Stephan Harbarth. Globoki posegi v temeljne pravice, kot so policijska ura, prepoved odhoda iz države, posegi v svobodo gibanja in podobno, zahtevajo razpravo v parlamentu, izrecno zakonodajno podlago s preciziranimi ukrepi, njihovim trajanjem in podaljševanjem ter vrsto jamstev, na primer »sunset clause«, ter jasno predviden postopek sodnega varstva.

Tudi pri nas veljata načeli pravne države in zakonitosti ter zahteva po skladnosti podzakonskih predpisov z zakonom in ustavo (2. in 153. člen ustave). Pri tem je vprašljivo, ali zakon o nalezljivih boleznih (npr. 39. člen) in druga zakonodaja, podobno kot v Belgiji, zadostno pokriva posege, kot so policijska ura, omejitev na občine/regije, prepoved odhoda iz države in podobno, brez jasnega roka trajanja, učinkovitega sodnega varstva in tako dalje. V tem pogledu tudi večinska odločitev ustavnega sodišča v lanski zadevi št. U-I-83/20 ne daje zadostnih odgovorov, zlasti ne z vidika vprašanja skladnosti podzakonskega predpisa z zakonom in z vidika dolgotrajnosti posegov. Ob tem je nujno, da ustavno sodišče čim prej odloči o vrsti vloženih pobud v zvezi z navedenim (npr. št. U-I-64/21, U-I-61/21, U-I-59/21, U-I-57/21, U-I-24/21, U-I-23/21). Nujno pa je tudi, da se z zadevnim začnejo resno ukvarjati tudi redna sodišča. Belgijsko prvostopenjsko sodišče je pokazalo, da je to mogoče.

Ob tem velja izpostaviti tudi 15. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP), ki zahteva, da države pri delni razveljavitvi posameznih človekovih pravic v času izrednih razmer, kot sta pravica do svobode in varnosti, svoboda gibanja, pravica do zasebnosti in podobno, obvestijo o začasnem odstopu od EKČP Svet Evrope z namenom, da je takšen odstop pod nadzorom, posebno v smislu sorazmernosti. Tega žal ni storila večina držav EU, razen Estonije, Latvije, Romunije, in nekaj držav, ki niso članice EU, kot sta Srbija in Albanija. Ukrepi v zvezi z epidemijo, kot so prepoved prehoda državne meje, potovanj v tujino, omejitve na občino prebivališča/regijo, policijska ura, ki se nalagajo celotnemu prebivalstvu in trajajo več kot leto dni, zahtevajo takšno notifikacijo. Takšne ukrepe ni več mogoče uvrščati pod izjeme pod posameznimi členi EKČP, ampak gre za de facto izredno stanje, razglašeno ali pa ne, ki zahteva aktivacijo 15. člena EKČP.

Z zadevnim prispevkom ne želim negirati resnosti pandemije ali potrebe po določenih ukrepih, vendar je v demokratični raznovrstni družbi tisto, kar nas povezuje, pravna država in ta mora delovati tudi v času pandemije. Belgijska sodnica Monteiro Barreto je pokazala hrabrost, da je to mogoče.

***
Dr. Anže Erbežnik, izr. prof. prava.

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališč uredništva.