Fiskalno pravilo potrebuje navijače

Interes za udeležbo v javnih izdatkih je navadno mnogo večji, kot pa je sposobnost države za smiselno in razumno obremenitev davkoplačevalcev. Zato so v političnem odločanju potrebne omejitve, ki bi preprečile naraščanje izdatkov čez razumne meje. Za pripravo proračunov je pristojna vlada, ki mora balansirati med prihodki in izdatki, pri tem pa ne le na kratek, temveč tudi na daljši rok zagotoviti dostojno življenje svojih državljanov ter normalno delovanje in stabilnost države. Kot je že nemalokrat pokazala fiskalna zgodovina, so vlade mnogokrat prešibke, da bi lahko zajezile zahteve po naraščanju javnih izdatkov čez razumne meje. Zato so v novejšem času predvsem v EU, širše pa že prej, bile ustanovljene neodvisne fiskalne institucije, ki ocenjujejo proračune sektorja država in opozarjajo na nevarne tendence, ki utegnejo voditi v pretirano kopičenje javnega dolga. Kot kriterij, kdaj je treba opozoriti na tovrstne nevarnosti, so bila uvedena fiskalna pravila, ki fiskalnim svetom omogočajo ocenjevanje vzdržnosti zastavljene in izvedene fiskalne politike. Pri tem je neodvisna fiskalna institucija, fiskalni svet, le sestavni del demokratičnega odločanja, saj končno odločitev o proračunih sprejema parlament. Dialog med vlado in fiskalnim svetom izpostavi proračunsko odločanje javnosti, večja transparentnost pa omogoča bolj kakovostno končno odločitev.

Fiskalni svet je v Sloveniji razmeroma mlada institucija, deluje šele dve leti. Marsikatero vprašanje njegovega delovanja v praksi še ni povsem razčiščeno, zato je diskusija o tem dobrodošla. Tako je, na primer, kolega Jože P. Damijan v članku Kako fiskalno pravilo rešiti pred njegovimi navijači? navedel obilo zanimivih idej in tudi pomislekov v zvezi z izvajanjem zakona o fiskalnem pravilu (ZFisP). Toda v omenjenem članku se najde tudi kakšna sporna trditev, ki kaže na napačno razumevanje vloge fiskalnega sveta in fiskalnega pravila v Sloveniji, ki se ne pojavlja le pri kolegu Damijanu, temveč tudi pri kakšnem drugem poznavalcu.

Naloga fiskalnega sveta, kot jo opredeljuje zakon (ZFisP, 7. člen), je zgolj, da pripravlja in javno objavlja ocene v zvezi s skladnostjo javnofinančne politike s fiskalnimi pravili. Nima nikakršnih izvršnih pooblastil, niti ne more državnemu zboru predlagati amandmajev. Vlada je dolžna predloge proračunskih dokumentov fiskalnemu svetu le predložiti, da lahko o njih državni zbor odloča tudi v luči ocene fiskalnega sveta. Pri tem pa niti vlada niti državni zbor nista dolžna upoštevati njegovih ocen. Gre torej za demokratični postopek, kjer odločitev o proračunih ostaja v rokah izvoljenih organov, fiskalni svet pa je z oceno podrejen demokratičnemu parlamentarnemu postopku.

Seveda ni nujno, da se s potencialnim preglasovanjem mnenja fiskalnega sveta v državnem zboru proračunski postopek tudi konča. Javna ocena fiskalnega sveta lahko ponudi argumente za izpodbijanje večinske odločitve tako državnemu svetu, če je odločitev kljub temu potrjena, pa je možna zahteva za oceno zakonitosti predpisa pred ustavnim sodiščem, ki jo med drugimi lahko sproži tretjina poslancev (ZUstS, 23.a člen​).

Fiskalni svet je pri oceni skladnosti odloka o spremembah odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje 2018–2020 s fiskalnimi pravili decembra lani ugotovil neskladnost v načrtih za leto 2019 in to tudi objavil. Tukaj ni šlo samo za 270 milijonov previsoke porabe, temveč tudi za druge neskladnosti, predvsem zato, ker so bile popravljene vrednosti o izdatkih le za leto 2019, ne pa za najmanj tri prihodnja leta, kot zahteva zakon (ZFisP, 6. člen​). V predlogu rebalansa državnega proračuna za leto 2019 se je neskladnost glede višine izdatkov nadaljevala, na kar je v skladu z zakonom fiskalni svet v svoji oceni moral opozoriti. Ugotovljene neskladnosti so spodbudile zanimanje medijev za pripravo in izvajanje proračunov, 32 preglasovanih poslancev pa tudi za akcijo.

V programu stabilnosti, predloženem aprila letos, vlada za leto 2019 operira z novimi številkami, ki niso v skladu z zakonito podlago, to je z decembra sprejetim okvirom za pripravo proračunov za obdobje 2018–2020. Uporabila je nove napovedi za leto 2019 z višjim nominalnim BDP, kar je omogočilo večje pričakovane prihodke in navidezno skladnost s fiskalnimi pravili tudi ob nezmanjšanih izdatkih. Pri tem pa se vsi zavedamo, da se tveganja v mednarodnem okolju kopičijo, kar še posebej pri proračunskem načrtovanju v času razmeroma visoke konjunkture zahteva previdnost, ki ji v danih razmerah gotovo ne moremo reči histerija.

Problemi skladnosti s fiskalnimi pravili v času visoke gospodarske rasti so pravzaprav sladki problemi. Ukvarjamo se namreč z vprašanjem, ali je nominalni presežek zadosten, da bi zagotovil ustavno zahtevano srednjeročno izravnanost proračunov (148. člen ustave) in sploh vzdržnost javnih financ tudi na daljši rok. Zakon (ZFisP, 3. člen​) postavlja kriterij, ki ga fiskalni svet pri oceni skladnosti mora uporabiti. Tako kot pri vseh makroekonomskih in javnofinančnih napovedih je večina elementov za izračun maksimalne ravni izdatkov sektorja država negotova, tudi pričakovani prihodki in proizvodna vrzel. Te dileme so predmet akademskih razprav v svetu, pri praktičnem odločanju pa je pomembno, da javno porabo omejimo pod ravnijo, ki bi lahko ogrozila vzdržnost javnih financ.

​Dileme glede ocene proizvodne vrzeli je fiskalni svet pojasnil že v poročilu o delovanju fiskalnega sveta v letu 2017, prav tam pa tudi svojo metodološko rešitev, s katero umirja pretirano volatilnost ocene. V ocenah skladnosti proračunskih dokumentov s fiskalnimi pravili sta proizvodna vrzel in posledično ocena skladnosti strukturnega salda oziroma javnofinančnih izdatkov prikazani v intervalu, kar predlaga tudi kolega Damijan v omenjenem članku.

Fiskalni svet je neodvisni organ brez izvršnih pooblastil. Njegova moč je v kredibilnosti ocene, ki naj prepriča politične odločevalce za odločitve, ki bodo zagotavljale dolgoročno vzdržnost javnih financ. Vlada sama po sebi po načelu »upoštevaj ali pojasni« k temu ni prisiljena, s pomočjo parlamentarne večine lahko sprejme kakršnekoli proračunske dokumente. Z ocenami fiskalnega sveta in ob obveznosti pojasnitve pa se začne dialog, ki lahko vodi tudi v politične aktivnosti, kot je denimo nedavna pobuda 32 poslancev za ustavno presojo. Tako tudi skozi razprave (ki mogoče pri kom vzbudijo vtis »histerije«) spodbujamo zavest o nujnem zagotavljanju fiskalne vzdržnosti že v dobrih časih kot enem od pogojev za blaginjo prebivalcev v časih, ko pride kriza, oziroma tudi na dolgi rok.

dr. Davorin Kračun, predsednik Fiskalnega sveta RS