Neskladje z evropsko zakonodajo povzroča veliko škodo

Skupni pravni red Evropske unije je temelj povezave, omogočil je evropski notranji trg in prispeva k miru. Le s spoštovanjem in varstvom pravnega reda je mogoče uresničiti cilje EU in zagotoviti njen obstanek, je v lani izdanem referenčnem delu o evropskem pravu zapisal avtor prof. dr. Klaus-Dieter Borchardt.

O uveljavljanju evropskega pravnega reda v slovenski zakonodaji smo se pogovarjali z odvetnico Ano Stanič. V njeni londonski odvetniški pisarni so specializirani med drugim za pravo EU, energetiko in okoljsko pravo, za uveljavljanje evropskega pravnega reda v državno zakonodajo, sama svetuje vladam, mednarodnim organizacijam in podjetjem.

V Sloveniji sta v parlamentarni proceduri nov energetski zakon in novela zakona o varstvu okolja, oba dvigujeta precej prahu. Prvemu, ki v zasleduje cilj razogljičenja, nekateri očitajo omejevanje izbire gospodinjstvom in neustavnost.

Slovenija je dolžna zagotoviti, da je naša zakonodaja v skladu s pravom EU. Če poenostavim, v evropskem pravu razlikujemo med uredbami in direktivami. Direktive, sprejete na ravni EU, je treba pravilno in pravočasno prenesti v slovensko pravo, uredbe pa samodejno postanejo del njega. Kadar določila slovenske zakonodaje niso v skladu z uredbami, nimajo veljave. Težava nastane, ko trči državno ustavno pravo ob evropsko pravo. Lahko se zgodi, da je ureditev, ki jo zahteva evropska zakonodaja, neustavna z vidika države članice.

V več državah so se s tem že ukvarjala ustavna sodišča in tudi evropsko sodišče. Najbolj znan je primer sodbe nemškega ustavnega sodišča iz leta 2020, v katerem je to sklenilo, da je evropsko sodišče preseglo pristojnosti, nato pa je komisija začela postopek proti Nemčiji o ugotavljanju kršitve prava EU. Tudi naše ustavno sodišče se je s takšnimi primeri ukvarjalo večkrat. Do zdaj ni v nobenem primeru ugotovilo neskladja. Na ravni EU imamo listino o temeljnih pravicah, vendar sta zaščita človekovih pravic ter možnost izpodbijanja dejanj evropskih institucij in evropske zakonodaje na podlagi kršitve človekovih pravic ali na drugi podlagi veliko bolj skopi kot izpodbijanje dejanj državnih organov ali zakonodaje pred slovenskim sodiščem, saj je bila EU ustanovljena kot organizacija za vzpostavitev notranjega trga.

Dejstvo, da evropsko sodišče redno daje prednost pravilom, ki spodbujajo povezovanje trga ali usklajevanje pravnih pravil v EU pred človekovimi pravicami, trči ob osnovna ustavna načela Slovenije in večine drugih držav članic. To se zdaj kaže kot ena od perečih težav demokratične legitimnosti in pravnega reda na ravni EU.

Slovenija se uvršča med države EU z največ kršitvami uporabe evropskega pravnega reda. Kako to občutijo podjetja in prebivalstvo?

Za gospodarstvo in prebivalstvo je ključnega pomena, da so direktive, sprejete na ravni EU, pravočasno in ustrezno prenesene v državno zakonodajo ter da so odpravljena morebitna neskladja med slovenskim pravom in uredbami. Kajti kadar zamujamo pri prenosu, obstaja neskladje med obema zakonodajama, prebivalci in gospodarstvo pa so v položaju, ko bi morali upoštevati evropsko zakonodajo, vendar jim slovensko pravo postavlja druge obveze. Podjetju se lahko zgodi, da četudi deluje popolnoma v skladu s slovensko zakonodajo, krši evropska pravila. To lahko pomeni, da se njegova odločitev ali dejanje lahko prepozna kot nezakonito in se razveljavi. Deležniki so dolžni upoštevati evropsko pravo in se ne morejo sklicevati na to, da je država na primer zamudila s prenosom pravil v državni pravni red.

Lahko pojasnite na primeru?

Vzemimo gradbena dovoljenja, izdana na podlagi neskladne zakonodaje. V času pandemije je slovenska zakonodaja omejila možnost sodelovanja nevladnih organizacij pri presoji vplivov na okolje. Če ne bi ustavno sodišče zadržalo izvrševanja relevantnih členov, bi bila gradbena dovoljenja izdana v neskladju z evropskim pravom in razveljavljena, kar bi podjetjem povzročilo veliko škodo. Že to, da v Sloveniji postopki presoje vpliva na okolje trajajo toliko časa, ni v skladu z evropsko zakonodajo. V Sloveniji se tudi dogaja, da uvajamo strožja pravila, kot jih določa evropska zakonodaja, ali pa bremenimo prebivalstvo in gospodarstvo s pogoji, ki jih evropska zakonodaja sploh ne navaja.

Obstajajo tudi primeri, ko naša zakonodaja postavlja podjetja v težji, nekonkurenčen položaj v primerjavi s podjetji v drugih državah članicah. Na primer obseg projektov zelenega prehoda, za katera lahko podjetja zaprosijo za državno pomoč na podlagi zakona o spodbujanju investicij, je ožji, kot to omogoča evropska zakonodaja, kar pomeni, da nemška podjetja prejemajo subvencije v primerih, v katerih to ni omogočeno slovenskim.

Se pri nas sploh zavedamo pravic in možnosti, če zaznamo takšne kršitve?

Ne gre samo za pravice, evropsko pravo nam daje pravice in nas bremeni. Bolj gre za vprašanje, ali se zavedamo, kaj prinaša oziroma velja na evropski ravni. To namreč vpliva na naše vsakdanje življenje. Mislim, da se ne zavedamo dovolj, a ne morem trditi, da je v drugih državah bistveno drugače. Morda so velika podjetja v drugih državah bolj ozaveščena.

Želim poudariti, da bi si morala naša podjetja, pa tudi civilna družba in drugi, prizadevati, da bi bili veliko bliže odločevalcem v EU in da bi sodelovali pri pripravi zakonodaje. Ne bi smeli biti pasivni opazovalci, ampak bi se morali aktivneje vključiti v te procese. Sama se največ ukvarjam prav s tem, da pomagam podjetjem slediti in sodelovati pri pripravi nove evropske zakonodaje ter pravočasni pripravi domače, ki prenaša evropsko v slovenski pravni red. S tem pripomorejo, da je prenos evropske zakonodaje pravilen in da so njihovi interesi upoštevani.

Naj pri tem poudarim, da se pripravlja reforma EU, s katero naj bi se v prihodnje vse odločitve na ravni EU sprejemale s kvalificirano večino. Trenutno to velja samo za določena področja. Glede na to, da smo se pred 34 leti borili za neodvisnost, bi bilo treba opraviti široko razpravo o tem, ali se strinjamo s takšnim prenosom suverenosti.

Ukvarjate se z vpeljevanjem evropskih okoljskih politik v nacionalne zakonodaje. Kje je na tem področju največ izzivov, kaj zavira postopke?

Mislim, da je največji izziv to, da se evropska zakonodaja ves čas zelo spreminja in ji je zelo težko slediti, v manjših državah še toliko bolj. V Sloveniji moramo najti način, kako slediti tempu pri spreminjanju državne zakonodaje, kako doseči, da bo to čim manjša obremenitev. Na splošno bi bilo smiselno, da bi se na zadeve, ki so urejene na evropski ravni, na primer v obliki uredb ali smernic, samo sklicevali, ne pa jih poskušali podrobneje določiti ali prepisati v državno zakonodajo, ker je to zelo zamudno in nastajajo neskladnosti.

Zakonu o varstvu okolja se obeta novela, deležniki v gospodarstvu pa trdijo, da so spremembe v velikem delu v nasprotju s pravili v EU, negativno mnenje je podala tudi zakonodajnopravna služba DZ. Kot specialistka za to področje ste zakon analizirali. Kakšne so vaše ugotovitve?

Da, Salonit Anhovo me je prosil, da predlog izenačitve pravil za emisijske mejne vrednosti pri napravah za sosežig in sežigalnice pregledam z vidika skladnosti z evropskim pravom, kajti področje emisij iz industrijskih naprav je urejeno na ravni evropskega prava. Direktiva o industrijskih emisijah določa mejne vrednosti emisij za posamezne onesnaževalce za vsak tip industrijskih naprav posebej, saj se tehnični procesi, v katerih ta onesnaževala nastajajo, razlikujejo.

Mejne vrednosti emisij so določene na podlagi najboljše razpoložljive tehnike. Glede predloga njihove izenačitve za naprave za sosežig in sežigalnice je treba poudariti, da so zaradi različnih uporabljenih tehnologij mejne vrednosti emisij za sežigalnice v direktivi podane na osnovi enajstih odstotkov kisika v odpadnih plinih, za cementarne kot naprave za sosežig pa na osnovi desetih odstotkov kisika v odpadnih plinih. To pomeni, da mejnih vrednosti med seboj ni mogoče neposredno primerjati. Če je namen predloga zakona uvesti strožje pogoje za sosežigalnice, se moramo zavedati, da bi izenačitev v resnici pomenila za večino onesnaževalcev zmanjšanje mejnih vrednosti emisij. Sprememba bi imela tako nasproten učinek od predlaganega.

Res je, da evropska zakonodaja omogoča uvajanje strožjih mejnih vrednosti emisij, kot so določene na podlagi zaključkov o BAT (najboljših razpoložljivih tehnologijah), vendar samo v dveh primerih, ki sta določena v evropski zakonodaji. Pri tem velja, da morajo strožji pogoji temeljiti na najboljši razpoložljivi tehnologiji in biti v skladu z načelom EU o sorazmernosti oziroma da se lahko uvedejo samo, kadar predpisana kakovost okolja na ravni EU zahteva pogoje, strožje od tistih, dosegljivih z uporabo najboljših razpoložljivih tehnologij. Pavšalna izenačitev zato ni v skladu z evropskim pravom. Predlog je tudi neustaven, kot to razlaga dr. Pirnat v svojem mnenju.