Zakaj v Sloveniji na javnem razpisu lahko zmaga turško podjetje, v Avstriji ali Nemčiji pa ne more?

Nadzorni svet Darsa je prejšnji teden potrdil izbor najugodnejšega ponudnika za gradnjo druge cevi predora Karavanke. Izbrani ponudnik Cengiz Group iz Turčije, ki naj bi drugo cev zgradil za 98,5 milijona evrov, je bil tudi po pogajanjih slabih šest odstotkov cenejši od drugega najugodnejšega ponudnika (konzorcij podjetij Kolektor CGP, Riko in turški Yapi Merkezi) in slabih 17 odstotkov cenejši od tretjega najugodnejšega ponudnika (konzorcij podjetij Implenia iz Avstrije in Švice ter CGP Novo mesto). S to izbiro je Darsu, na prvi pogled, uspelo na najbolj racionalen način (z dodatnimi pogajanji) izbrati cenovno optimalno ponudbo.

Izbira je bila morda cenovno optimalna za Dars. Vendar ni bila optimalna tudi z vidika Slovenije, se pravi z vidika celotnih makroekonomskih, zaposlitvenih in fiskalnih učinkov za Slovenijo. V nadaljevanju bom v petih točkah pokazal, zakaj izbira tujega ponudnika, čeprav je najcenejši, ni nujno optimalna tudi za državo.

S tujimi izvajalci se dodana vrednost prelije v tujino

Prvič, ob izbiri tujega izvajalca in podizvajalcev se večina vrednosti investicije prelije v tujino. Vzemimo za primer tipičen gradbeni projekt v vrednosti 100 milijonov evrov in ga na podlagi povprečja gradbene panoge in povezav z drugimi panogami razdelimo na štiri ključne komponente dodane vrednosti (tabela 1). Če projekt izvedejo zgolj domači subjekti, vidimo, da se skoraj 70 odstotkov vrednosti razdeli med domače subjekte, dobrih 30 odstotkov pa se je z uvozom materiala in storitev prelije v tujino. Domači del dodane vrednosti se razdeli na neto plače (29,3 odstotka), na neto poslovni presežek (19,9 odstotka) in na davke (20,4 odstotka).

Če je glavni izvajalec iz tujine, vsi podizvajalci in dobavitelji pa so iz Slovenije, slovenskim subjektom v povprečju ostane le še slabih 43 odstotkov vrednosti projekta, 57 odstotkov vrednosti pa se prelije v tujino. Če delež domačih opravljenih podizvajalskih del in dobav pade le še na četrtino, kar se bo glede na napovedi očitno zgodilo pri gradnji druge cevi predora Karavanke, pa domačim subjektom ostane samo še 13 odstotkov celotne vrednosti projekta, skoraj 87 odstotkov pa se je prelije v tujino v korist tujih izvajalcev, podizvajalcev in dobaviteljev. Ob oddaji del tujim izvajalcem torej država tako rekoč vso vrednost investicije prelije v tujino.

Drugič, ob izbiri tujega izvajalca domači subjekti – podjetja, zaposleni, država – od projekta nimajo skoraj nič. V primeru stomilijonske investicije zaradi izbire tujega izvajalca domači delavci (poleg služb) izgubijo še za skoraj 25 milijonov evrov neto plač, domača podjetja pa za več kot 16 milijonov evrov amortizacije in dobičkov. Vse to se zdaj prelije v tujino.
 

Tuji izvajalci ne plačujejo davkov v Sloveniji

Tretjič, če od skupne cene projekta odštejemo znesek davkov, ki jih tuji izvajalci (podizvajalci, dobavitelji) ne bodo plačali v Sloveniji, domači pa bi jih (razlika znaša dobrih 15 milijonov evrov pri stomilijonski investiciji), lahko ugotovimo, da je za zasebnega investitorja sicer ugodneje izbrati nižjo tujo ponudbo. Če pa gre za javnega investitorja, kot sta Dars in Direkcija RS za infrastrukturo, je z izbiro tujega ponudnika država izgubila za dobrih 15 milijonov evrov davkov, ki bi se v primeru domačih izvajalcev vrnili v proračun. S fiskalnega vidika je torej za državo ugodneje izbrati domače izvajalce, dokler niso od tujih dražji za več kot 15 odstotkov.

Tuji izvajalci ne zaposlujejo domače delovne sile

Četrtič, če upoštevamo še, da tuji izvajalec zaposluje lastno (tujo) delovno silo, dobimo zaradi njegove izbire negativen učinek na domačo zaposlenost. Infrastrukturna investicija v vrednosti sto milijonov evrov neposredno pomeni angažma 978 obstoječih ali novih delovnih mest v gradbenem sektorju samem ter posredno še angažma 1276 delovnih mest v drugih, prek dobaviteljskih tokov povezanih panogah. Skupno investicija v takšni vrednosti torej neposredno ali posredno vpliva na 2245 delovnih mest (obstoječih ali novih). Če projekt dobijo tuja podjetja, smo torej ta delovna mesta podarili tujcem.

S tem pa domača država ne izgubi samo delovnih mest, ampak tudi dohodnino in prispevke v pokojninsko in zdravstveno blagajno. Kot sem pokazal že zgoraj, se z izbiro tujih izvajalcev investitor odloči, da se proračun in socialne blagajne odpovedo prilivom v vrednosti 15 odstotkov investicije.

S tujimi izvajalci se država odpove multiplikativnim učinkom

In petič, infrastrukturne investicije so najboljši stimulus za domače gospodarstvo. Vezane so na gradbeno dejavnost, ki ima med vsemi panogami tradicionalno največji multiplikativni učinek na druge panoge. Vsak evro začetne investicije spodbudi skupno povečanje BDP v višini 2,28 evra. Z izbiro tujih izvajalcev se država odpove tem multiplikativnim učinkom, ki bi sicer nastali, če bi domača izvajalska podjetja najemala domače podizvajalce in dobavitelje, ki bi več zaposlovali in investirali, in če bi domači delavci, zaposleni pri izvajalcih, podizvajalcih in dobaviteljih, trošili v Sloveniji. Z izbiro tujega izvajalca gre vse to v tujino in povečuje BDP in dohodke prebivalcev neke druge države. Z izbiro tujih izvajalcev torej država stimulira tuje gospodarstvo namesto domačega. Ob ohlajanju gospodarske rasti je to še toliko bolj pomembno.
 

Nepoštena konkurenca zaradi socialnega dampinga

O tem Dars in 2TDK ne razmišljata, morala pa bi razmisliti vlada, ali želi javni denar prelivati v tujino ali pa ga nameniti za stimuliranje domačega gospodarstva in ustvarjanje domačih delovnih mest. Tako investitorji kot vlada pa bi se morali zavedati tudi, da bodo te izgube za domače subjekte nastale predvsem zato, ker so bili tuji izvajalci na projektu izbrani zaradi uporabe prakse socialnega dampinga. Če tuji ponudniki na javnih razpisih v Sloveniji prihajajo iz držav z nižjo ravnjo plač oziroma nižjo stopnjo pravic zaposlenih, njihove ponudbe že samodejno vključujejo socialni damping, saj lahko zgolj zaradi razlike v ravni plač med Slovenijo in matično državo na razpisu nastopajo z nižjo ponudbeno ceno.

Ko razlika v ravni plač v gradbenem sektorju med Slovenijo in matično državo tujega ponudnika znaša 30 odstotkov (takšna je približno razlika v povprečnih plačah v gradbeništvu med Slovenijo in Turčijo) in ko je udeležba domačih podizvajalcev in dobaviteljev v projektu le četrtinska (kot je primer gradnje druge cevi predora Karavanke), lahko tuji ponudnik zgolj zaradi nižjih plač nastopi na razpisu s ponudbeno ceno, ki je nižja od cene domačih podjetij za 11,4 odstotka. Če razlika v plačah v gradbenem sektorju znaša 50 odstotkov, lahko tuji ponudnik nastopi na razpisu s ponudbeno ceno, ki je od ponudbene cene konzorcija domačih podjetij nižja za skoraj petino (za 19 odstotkov).

Ponudniki gradbenih storitev iz držav z občutno nižjo ravnjo povprečnih plač v gradbeništvu lahko torej na javnih razpisih v Sloveniji zgolj zaradi uporabe prakse socialnega dampinga ponudijo tudi deset ali celo 20 in več odstotkov nižje ponudbene cene in s tem izločijo domače ponudnike.

Prakse razvitih držav EU

Tega se vse razvite države EU zavedajo. V nobeni izmed njih, z Avstrijo in Nemčijo na čelu, turški, kitajski ali drugi poceni izvajalci nikakor ne morejo na javnih razpisih pridobiti velikih gradbenih infrastrukturnih projektov.

Kako je torej mogoče, da v isti EU, kjer velja isto pravo, lahko v Sloveniji turški konkurenti pridobijo velike gradbene projekte, kitajski izvajalci pa si jih obetajo? Odgovor se skriva v nepojmljivi brezbrižnosti in kratkovidnosti naših odločevalcev, ki se ne zavedajo strateškega pomena gradbeništva in infrastrukturnih projektov za spodbujanje domačega gospodarstva in delovnih mest.

Razvite članice EU izločijo poceni tujo konkurenco že v razpisnih pogojih. V ta namen uporabljajo predvsem dva pristopa, in sicer, prvič, ukrepe za preprečevanje socialnega dampinga in, drugič, zahtevo po vzajemnosti dostopa do trga javnih naročil.

Ukrepi za preprečevanje socialnega dampinga v EU

Uporaba prakse socialnega dampinga pri izvajanju storitev znotraj EU je prepovedana. Področje izvajanja storitev v drugih članicah EU urejajo tri direktive o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (96/71/ES, 2014/67/EU in 2018/957/EU). Njihov namen je ob spodbujanju svobode opravljanja storitev med članicami EU predvsem zagotoviti pošteno konkurenco med ponudniki storitev. Zadnji dve direktivi članicam omogočata, da od tujih izvajalcev storitev zahtevajo dosledno upoštevanje ureditve nagrajevanja v gostujoči državi.

To pomeni upoštevanje splošnih, regionalnih in panožnih kolektivnih pogodb v gostujoči državi ter enake plače, bonuse, olajšave in povračila za hrano in namestitev za iste profile zaposlenih, kot veljajo v gostujoči državi. V praksi to pomeni, da mora slovensko podjetje, ki izvaja gradbene storitve v Avstriji, svojim zaposlenim plačevati enake bruto plače in dodatke, kot veljajo v Avstriji. Podjetje iz druge članice EU ali iz tretje države pri kandidiranju na javnih razpisih svoje konkurenčne prednosti torej ne more graditi na nižjih stroških dela.

Kako je torej mogoče, da turško podjetje zmaga na javnem razpisu v Sloveniji na podlagi nižje cene delovne sile? Problem je banalen in tipično birokratsko slovenski. Pri izvajanju obeh direktiv EU v praksi v Sloveniji obstaja težava omejene veljavnosti kolektivne pogodbe znotraj gradbene dejavnosti, zaradi česar načeloma tujim ponudnikom iz držav članic EU in tretjih držav z nižjimi standardi zaščite pravic zaposlenih ni treba spoštovati minimalnih standardov zaščite pravic zaposlenih, določenih v kolektivni pogodbi za gradbeništvo. Problem je v 12. členu zakona o kolektivnih pogodbah, ki veže razširjeno veljavnost celotne ali dela kolektivne pogodbe na to, ali je kolektivno pogodbo sklenil en ali več reprezentativnih sindikatov in eno ali več reprezentativnih združenj delodajalcev, katerega člani zaposlujejo več kot polovico vseh delavcev pri delodajalcih. Ta pogoj v Sloveniji ni izpolnjen.

Rešitev problema je preprosta – treba bi bilo spremeniti drugo točko 12. člena zakona o kolektivnih pogodbah in črtati določilo števila zaposlenih za ugotovitev pogoja reprezentativnosti. S tem bi postala kolektivna pogodba v gradbeništvu splošno veljavna in bi jo morali spoštovati vsi – tako domača kot slovaška ali turška in kitajska gradbena podjetja, in problem socialnega dampinga bi bil rešen.

Zahteva po vzajemnosti dostopa do trga javnih naročil

Zaradi nevarnosti konkurence neevropskih gradbenih podjetij, predvsem kitajskih in turških, je evropski svet pozval evropsko komisijo in članice k ukrepanju, ker morajo »zaščititi svoje interese ob upoštevanju nepoštenih praks tretjih držav, pri tem pa v celoti uporabiti instrumente trgovinske zaščite in naša pravila o javnem naročanju ter zagotoviti dejansko vzajemnost pri javnih naročilih s tretjimi državami«. V ta namen je evropska komisija julija izdala Smernice o udeležbi ponudnikov in blaga tretje države na trgu javnih naročil EU (C(2019) 5494 final).

Te smernice dajejo članicam EU možnost izločitve ponudnikov, ki nimajo zagotovljenega dostopa do trga javnih naročil EU, da sprejmejo ukrepe v primeru ponudb z neobičajno nizkimi cenami in da zahtevajo, da ponudniki iz tretjih držav upoštevajo enako kakovost kot ponudniki iz EU. Prva možnost omogoča članicam EU izločitveni pogoj, da lahko na javnih razpisih sodelujejo zgolj podjetja iz ene izmed 20 podpisnic sporazuma o vladnih naročilih (GPA), sklenjenega v okviru Svetovne trgovinske organizacije. Avstrija, denimo, s tem pogojem izloča podjetja iz Turčije in Kitajske, ki niso podpisnice sporazuma GPA.

Zakaj slovenski Dars in 2TDK nista uporabila tega izločitvenega pogoja pri javnih razpisih za Karavanke in drugi tir? V Darsu pravijo, da teh smernic ne poznajo, nato pa, da jih ne morejo upoštevati, ker niso del zakona o javnih naročilih. Vendar je to slab izgovor, saj za spoštovanje smernic EK to ni pogoj. Italijansko sodišče je namreč v dveh sodbah razsodilo v korist domačih neizbranih ponudnikov, ki sta se pritožila na izbor konkurentov iz držav, ki niso podpisnice sporazuma GPA.

V Sloveniji gre torej predvsem za nerazumevanje pomena infrastrukturnih investicij in uravnavanja razpisnih pogojev z namenom izločitve ponudnikov, ki uporabljajo nepoštene poslovne prakse ali prihajajo iz držav, ki slovenskim podjetjem ne omogočajo vzajemnosti pri dostopu do trga javnih naročil. Potrebne bodo korenite spremembe predvsem v praksi postopkov javnih naročil in uvedba ureditev, kot jih poznajo v razvitih članicah EU.

——

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.