Položaj predsednika države v našem parlamentarnem sistemu

Po poteku dvakratnega mandata sedanjemu predsedniku države Borutu Pahorju in po napovedi nekaterih kandidatur za nove volitve predsednika, se veliko volivcev verjetno sprašuje, kakšen je ustavni položaj predsednika države pri nas in kakšne so pravzaprav njegove pristojnosti.

Predsednik ima pristojnosti, določene z ustavo in zakoni. Nanašajo se na razpis volitev, predlaganje kandidata za predsednika vlade, ukrepanje v vladni krizi, sklic izredne seje državnega zbora, razglašanje zakonov, postavljanje in odpoklic veleposlanikov (le v formalnem smislu), imenovanje nekaterih državnih funkcionarjev (na primer predsednika in dveh namestnikov predsednika Komisije za preprečevanje korupcije), predlaganje nekaterih pomembnih državnih funkcionarjev (na primer ustavnih sodnikov in sodnikov mednarodnih sodišč, varuha človekovih pravic, guvernerja in viceguvernerja Banke Slovenija), odločanje o pomilostitvah, podeljevanje državnih odlikovanj in še nekatere pristojnosti reprezentativne narave. Velike so njegove pristojnosti v času izrednega stanja ali vojne.

Izmed naštetih so se v dejanskem političnem dogajanju pokazale kot zelo pomembne tiste pristojnosti, ki se nanašajo na imenovanja in predlaganje državnih funkcionarjev, med njimi zame kot pravnika zlasti predlaganje kandidatov za ustavne sodnike. Zaradi tega je pomembno, da bo novi predsednik (predsednica) države, če se kateremu od sedanjih ustavnih sodnikov ali sodnic mandat zaradi neizvolitve novega sodnika ne bo podaljšal, predlagal(a) izvolitev kar šestih ustavnih sodnikov, ki jih bo volil, če ne bo predčasnih volitev, državni zbor v sedanji sestavi.

Vsekakor se bodo v takih razmerah nujno spet zaostrila vprašanja o ideološki oziroma svetovnonazorski uravnoteženosti ustavnega sodišča. Od vseh pravnikov pomen svetovnonazorske uravnoteženosti ustavnega sodišča poudarja že od nekdaj kolega Matevž Krivic, po mojem mnenju celo preveč dosledno. To stališče izkoristi vsaka koalicija za volitev »svojih« kandidatov. Na koncu se svetovnonazorska opredelitev marsikaterega sodnika pri odločanju uveljavi kot politična usmeritev, kot odločanje, ki sledi političnim opredelitvam vlade in parlamenta. Številna vprašanja, ki se v realnem življenju spolitizirajo, pogosto namreč niso ideološke narave, temveč so vsebina politike vladajoče koalicije, odločanja vlade in parlamenta v vsakokratni sestavi. Zame je zato najpomembnejša »uravnoteženost« vsakega ustavnega sodnika kot posameznika. Uravnoteženost med njegovim znanjem prava in ideologijo. V življenju številna vprašanja, ki se postavijo, na primer, pri odločanju vlade in parlamenta, niso ideološka, temveč spolitizirana vprašanja dnevne politike. »Za in proti« se pogosto zastavlja prav pri takih spolitiziranih vprašanjih (na primer pri vprašanju, kakšna mora biti zakonska podlaga za sprejemanje odlokov vlade, ki omejujejo nekatere ustavne pravice posameznikov). Od dobrega ustavnega sodnika pričakujem, da se bo znal opredeliti, kdaj gre za taka vprašanja, in odločati na podlagi svojega pravnega znanja in ne simpatij do določene politične opcije. Sam sem v času svojega mandata na ustavnem sodišču sodeloval s takimi sodniki (Anton Perenič, Janez Snoj, Franc Testen, Matevž Krivic). Vem, da je predsedniku države težko oceniti take kvalitete kandidatov. Prav to pa je njegova naloga.

Nejasno opredeljena vloga

Danes želim opozoriti predvsem na vprašanje, kakšna je sploh vloga predsednika republike pri nas, kakšen položaj ima v sistemu delitve oblasti in kako naj deluje v političnem sistemu. V ustavi, zakonodaji in ustavni stroki je nerešena ali vsaj nejasno opredeljena vloga predsednika države v delujočem političnem sistemu. Po nespornem mnenju ustavne stroke ima v parlamentarnem sistemu predsednik države predvsem reprezentativno vlogo in je poveljnik oboroženih sil. Nima pa pravnih vzvodov za izpodbijanje odločitev izvršilne oblasti. Vendar je za njegov položaj pomembno, da je voljen na neposrednih, splošnih in tajnih volitvah ter da je zaradi tega njegova vloga več kot samo reprezentativna.

Ustavnopravna doktrina žal do zdaj ni jasno opredelila funkcije predsednika republike. V zbirki razprav Ustavni položaj predsednika republike iz septembra 2016, ki jo je uredil dr. Igor Kaučič, je tako dr. Ciril Ribičič zapisal, da je predsednik države v Sloveniji v bistvu »nemočen« in ima oskubljena pooblastila (stran 43) ter da je, vse dokler ne nastopi vladna kriza, prav, da je šef lojalen obstoječi vladi in se omejuje na »konkretne nasvete in opozorila« (stran 55). Tudi dr. Franc Grad v isti zbirki (stran 35) pravi, da je predsednik države v naši ureditvi šibkejši, kot je to običajno celo v parlamentarnih sistemih. Enako meni tudi dr. Saša Zagorc (stran 459).

Institut dajanja mnenj

Teoretično je tem stališčem težko nasprotovati. Mislim pa, da je treba med njegovimi pristojnostmi, ki se nanašajo na njegovo politično nastopanje, vendarle globlje proučiti in zavzeti stališča o njegovi pristojnosti dajati mnenja. Tako je zapisano v drugem odstavku 107. člena ustave, da mora predsednik republike na zahtevo državnega zbora izreči mnenje o posameznem vprašanju, v tretjem odstavku 223. členu poslovnika državnega zbora pa, da predsednik republike lahko tudi na lastno pobudo pošlje državnemu zboru mnenje o posameznem vprašanju, ki ga predsednik parlamenta nato pošlje vsem poslancem, državni zbor pa to mnenje obravnava na seji, na kateri obravnava zadevo, v zvezi s katero je predsednik republike dal mnenje. Institut dajanja mnenj se v našem sistemu sicer ni uveljavil, je pa lahko podlaga za predsednikovo politično nastopanje.

Ne v ustavi in poslovniku ni odgovora, katera so ta »posamezna« vprašanja, o tem pa tudi ni globlje razpravljala ustavna doktrina. Posamezna vprašanja, na primer financiranje STA ali ostra kritika sodstva, so praviloma tudi sistemska vprašanja, ki se nanašajo na odnos vlade in parlamenta do medijev in na načelo delitve oblasti. Pomembna posamezna vprašanja so praviloma v zvezi z načelnimi vprašanji in pogosto tudi z ustavno ureditvijo. Predsednik (morda bodoča predsednica) pogosto nastopa in bo nastopal na proslavah ob državnih praznikih in drugih dogodkih v preteklosti, na proslavah posameznih civilnih organizacij in različnih komemoracijah. V teh nastopih bo govoril tudi o političnih vprašanjih preteklosti in sedanjosti. Kadar ima dovolj velik ugled, ki ga gotovo utrjujejo neposredne volitve, so njegova stališča lahko zelo pomembna za politična dogajanja v državi.

Predsednik Borut Pahor zelo rad nastopa v javnosti, je prijazen in kulturen, njegova beseda je civilizirana. Vendar ne more biti vzor za bodočega predsednika ali predsednico. Marsikdo v Sloveniji je kritičen do njegovih političnih nastopov predvsem v zadnjih dveh letih, v času, ko je izvršilna oblast želela avtoritarno prevzeti oblast. Bil je vsepovsod in deloval je v politiki, pri čemer je nastopal brez jasnih stališč o nekaterih bistvenih vprašanjih političnega sistema.

Predsednik države tedaj, ko bi bilo treba zavzeti jasna politična in predvsem ustavnopravna stališča, takih stališč ni imel in jih tudi danes nima. Še nikoli v zgodovini Slovenije ni katera izmed vlad želela tako premočrtno in celo odkrito prevzeti vse vzvode odločanja in vse pomembne položaje (tudi v gospodarstvu), kot je to počela v zadnjih dveh letih svoje vladavine vlada koalicije SDS in Nove Slovenije. Poleg tega je vlada delovala v bistvu kot izvršilni organ predsednika vlade, tako da je bilo skoraj pomembneje biti svetovalec predsednika v njegovem kabinetu kot pa minister. Glavne odločitve je sprejemal predsednik vlade, ki pa je večkrat »pozabil« kakšno zadevo, v bistvu dovolj pomembno, da bi o njej morala odločati vlada, dati na njeno sejo. Nastopanje predsednika vlade Janeza Janše je bilo vse bolj avtokratsko. Po njem so se zgledovali tudi nekateri ministri (Hojs, Počivalšek, Simoniti, Vizjak …). Očitno je tudi nasprotoval večji uveljavitvi sodstva. Predsednik vlade je velikokrat kritiziral sodstvo in na posvetovanju pri predsedniku Pahorju izjavil, da je sodstvo krivo za številne težave in celo smrt državljanov. Nenehno je govoril o »krivosodju« in je dolgo preprečeval posredovanje dveh imen tožilcev v posebno skupino v okviru EU. Tudi drugi člani vlade so govorili o »krivosodju« in kritično komentirali posamezne sodne postopke (tudi ustavnega sodišča). Ministri in predsednik vlade so tudi kritizirali medije, ki so po njihovem mnenju pristranski in naklonjeni tako imenovani levi opciji oziroma vsaj levi sredini. Tako, na primer, bivša vlada več mesecev ni nakazala sredstev STA in tako to agencijo počasi »davila« ter izčrpavala. Celo največjim in najvplivnejšim slovenskim medijem (RTV, Delo, Dnevnik, Večer) so vlada, posamezni ministri in predsednik vlade nenehno očitali politično pristranskost in neuravnoteženost ter zavzemanje stališč v korist kontinuitete ali vsaj leve opcije v slovenski politiki.

Politično nastopanje ni pravilen vzorec

V takem položaju je bilo zelo pomembno ravnanje predsednika države. Res je, da naša ustava funkcije predsednika in njegovih pooblastil ne opredeljuje jasno. Vendar politično nastopanje sedanjega predsednika po mojem mnenju gotovo ni pravilen vzorec. Predsednik republike Borut Pahor je napačno razumel svoj položaj in dejstvo, da je predsednik vseh slovenskih državljanov. Kot tak je in je bil očitno mnenja, da mora z enako težo in prepričljivostjo obravnavati tudi vsa politična stališča, torej stališča pozicije in opozicije, ne da bi ta stališča tudi sam ovrednotil. Predsednik Pahor v svojih dveh mandatih ni zavzemal stališč do ogroženih ustavnih vrednot, zlasti ne do sistema in načel delitve oblasti, položaja in vlogi sodstva ter pomena nepristranskih medijev. Svoje prizadevanje za usklajeno delovanje državnega mehanizma je očitno razumel kot skrb za glajenje konfliktov med vlado in opozicijo, sodstvom, mediji in civilno družbo, pri čemer sam ni nastopal z jasnimi stališči do teh vprašanj.

Predsednik republike je sam organiziral nekaj posvetov, na primer o položaju sodstva, na katerem svojih stališč ni imel, pač pa je od sodstva očitno pričakoval, da sprejme kritiko izvršilne oblasti. Organiziral je tudi srečanje med predstavniki vlade in STA ter poskušal zgladiti spor, svojih stališč do spornih vprašanjih pa ni imel. Predsednik Borut Pahor očitno ne razume, da bi moral o najpomembnejših vprašanjih, če že organizira razpravo o njih, imeti tudi svoje stališče, ne pa govoriti, da sodeluje z vlado, da ga nihče ne bo sprl z Janezom Janšo in podobno. Predsednik republike Borut Pahor očitno misli, da je vloga predsednika v našem političnem sistemu podobna vlogi sode bikarbone, ki za kratek čas pomiri zgago, v našem primeru politični refluks. Brez lastnih stališč organizirati politične razprave in posvetovanja pa po mojem mnenju nikakor ne pomeni pravilno vršiti ustavno funkcijo predsednika države, v zadnjih dveh letih prejšnje vlade pa smo vsi razumeli tako njegovo ravnanje kot podporo tej vladi.

Menim torej, da predsednik države v javnosti sme nastopati s svojimi stališči, čeprav nima pravnih sredstev za njihovo uveljavitev. Seveda pa se ne sme uveljavljati kot dnevno aktivni politik in kot podpornik konkretnih vsakodnevnih političnih ukrepov vladajoče koalicije ali stališč opozicije. Možno pa je uveljavljati tudi stališče, da se predsednik republike v take politične in ideološke konflikte sploh ne sme vpletati. Če bi se uveljavilo to stališče, bi moral predsednik države modro molčati.

***

Dr. Lojze Ude je zaslužni profesor na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva